Полемика
29 ОКТ. 2012 | 13:23
Земля и воля

Продолжаем публикацию уникальных материалов, посвященных одной из главных ошибок современной Росси. Земельный Кодекс и национальная безопасность.

Часть вторая

Комментарии специалистов

Мазуров Алексей Валерьевич –

кандидат юридических наук, советник Управления Конституционного Суда Российской Федерации

23 апреля 2004 года в России произошло событие, которое вопреки своей социальной значимости практически не было замечено обществом. В этот день Конституционный Суд огласил Постановление по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы , которым признал Земельный кодекс не противоречащим Конституции.

"Земельный вопрос" в России всегда был главным. Поэтому для его правильного решения принципиальные положения нового Земельного кодекса следовало бы вынести на референдум. Но с момента принятия Конституции в 1993 году всероссийские референдумы не проводятся. Проект "земельной Конституции" подавляющему большинству граждан не был доступен для ознакомления. Принятие Земельного кодекса переместилось на уровень представительной демократии.

В 2001 году вследствие неподписания Президентом Земельного кодекса, согласованного с законодательными органами субъектов Российской Федерации и принятого обеими палатами Федерального Собрания, Государственная Дума приняла концептуально новый Земельный кодекс, внесённый Правительством и не согласованный с законодательными органами регионов. Отказ от "старого" и принятие "нового" Земельного кодекса не может быть понят в отрыве от избрания нового состава депутатов Государственной Думы и изменения порядка формирования Совета Федерации. В прежней Государственной Думе, избранной в декабре 1995 года и принявшей согласованный Земельный кодекс в полном соответствии с установленными правилами, было больше депутатов-коммунистов. В Государственной Думе, сформированной в декабре 1999 года, большинство голосов, достаточное для принятия любых законов (как и сейчас), принадлежит другим депутатам. Совет Федерации стал формироваться не из руководителей законодательных (и исполнительных) органов субъектов Российской Федерации, а их представителей, несколько отдалённых от нужд российских регионов.

В один день – 15 июня 2001 года – принимается сразу 3 постановления Государственной Думы о "старом" и "новом" проекте Земельного кодекса. Согласованный проект "старого" Земельного кодекса был снят с рассмотрения не одним, а почему-то двумя из них (постановления № 1653-III ГД и № 1654-III ГД). Тут же – постановлением № 1655-III ГД – в первом чтении принимается "новый" (правительственный) проект Земельного кодекса, которым директивно предписано равенство в земельных отношениях в России иностранных граждан, иностранных организаций и лиц без гражданства (далее – иностранцы) с гражданами России, и в нарушение статьи 13 (пункт 2) Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" , а также статьи 119 (часть 5) Регламента Государственной Думы – 3-недельный (а не месячный – 30-дневный) срок представления поправок к данному законопроекту для его рассмотрения во втором чтении.

4 июля 2001 года Государственная Дума в соответствии с проектом (!) Земельного кодекса, не имеющим юридической силы, "в целях более полного выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросу о проекте указанного Кодекса" постановляет опубликовать его в "Парламентской газете". Вряд ли будет ошибкой сказать, что "Парламентская газета" не имеет широкой читательской аудитории, поэтому выявить с её помощью общественное мнение невозможно. Более того, "на выяснение общественного мнения" таким способом отводилось менее 10 дней, поскольку 14 июля 2001 года Государственная Дума приняла правительственный проект Земельного кодекса во втором чтении.

Принять Земельный кодекс в июле 2001 года в третьем чтении Государственная Дума не успела – ушла на каникулы. Но осенью сразу же принялась за него.

20 сентября 2001 года Земельный кодекс был принят в третьем чтении. 28 сентября Государственная Дума это решение без указания каких-либо мотивов отменила, но сразу же приняла Земельный кодекс вновь (постановления № 1927-III ГД и № 1928-III ГД). Вскоре Земельный кодекс был одобрен Советом Федерации и подписан Президентом.

Положения Конституции о принятии законов столь фрагментарны, что без принятия в их развитие иных актов не могут применяться единообразно: в них нет ответов на многие вопросы, возникающие при принятии федеральных законов. Положения Конституции находятся с такими актами в неразрывном нормативном единстве. Кроме того, положения Конституции о порядке принятия законов в силу её статьи 16 имеют меньшую юридическую силу, чем положения части 3 статьи 5, статьи 10, части 3 статьи 11 Конституции, которые доказывают неконституционность Земельного кодекса именно по порядку принятия.

В период принятия Земельного кодекса самой Российской Федерацией в лице её высших органов государственной власти было установлено обязательное участие законодательных органов субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией. Статья 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливала, что в случае, если органы государственной власти более трети субъектов Российской Федерации выскажутся против проекта федерального закона, принимаемого по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с участием представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации. В данных положениях под органами государственной власти субъектов Российской Федерации подразумевались только их законодательные органы.

Необходимость направления проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов для замечаний и предложений именно в законодательные (а не в исполнительные) органы субъектов Российской Федерации устанавливалась статьями 109 (часть 2) и 119 (часть 7) Регламента Государственной Думы. Большая значимость Регламента Государственной Думы для принятия федерального закона доказывается наличием в составе Государственной Думы специального комитета по Регламенту и тем, что лишь после принятия первого Регламента своей деятельности (25 марта 1994 года) Государственная Дума смогла принять первый федеральный закон (10 апреля 1994 года). Государственная Дума не вправе игнорировать требования федерального закона, устанавливающего порядок принятия других федеральных законов, тем более Регламента (нормативного акта) собственной деятельности, утверждённого её же Постановлением.

Иное истолкование, допускающее одобрение проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречило бы статье 10 Конституции, согласно которой органы законодательной власти самостоятельны. Органы законодательной власти не могут быть самостоятельны, если их решения по проектам федеральных законов заменяются, фактически отменяются решениями органов исполнительной власти. Выражением самостоятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации является общеобязательность их решений, а не сама по себе возможность принятия таких решений. Отнесение Земельного кодекса как главного акта земельного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов обусловлено пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции.

Органы законодательной власти 48 субъектов Российской Федерации приняли решения, в которых в той или иной форме ("не согласиться с концепцией", "отклонить в целом", "считать неприемлемым", "не поддерживать", "снять с рассмотрения" и т. п.) высказались против проекта Земельного кодекса. Отрицательных отзывов (и ни одного положительного) было ещё больше, поскольку законодательные органы некоторых субъектов Российской Федерации высказывались против проекта Земельного кодекса неоднократно – на различных стадиях его принятия. Из них следует, что законодательные органы регионов России считали необходимым отклонить проект Земельного кодекса главным образом в связи с тем, что им предусматривалось право частной собственности на землю в России иностранцев и создавались предпосылки для приватизации и продажи более 90 % российских земель, включая даже земли для космической инфраструктуры. Ни один проект федерального закона не вызывал такой протест законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Постановлением от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса установил, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов лишь при соблюдении требований Конституции.

Между тем при принятии Земельного кодекса требование статьи 10 Конституции о самостоятельности органов законодательной власти, к которым относятся не только Государственная Дума Российской Федерации, но органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, соблюдено не было. Несмотря на выражение более чем третью органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отрицательного мнения по проекту Земельного кодекса, Государственная Дума отказалась от создания по нему согласительной комиссии. Вместо этого проект Земельного кодекса был направлен для одобрения более зависимым от федеральной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которое было получено и выдано за одобрение данного законопроекта всеми субъектами Российской Федерации.

Отсутствие созыва согласительной комиссии по правительственному проекту Земельного кодекса доказывается неизменностью его положений о праве собственности на землю иностранцев и об обороте земель. Если бы согласительная комиссия для доработки проекта Земельного кодекса созывалась и в нём были учтены мнения законодательных органов субъектов Российской Федерации, то зачем Государственной Думе понадобилось одобрение проекта Земельного кодекса решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подмена ими отрицательных отзывов их законодательных органов? Тем самым не было соблюдено установленное на основе статей 5 (части 3) и 11 (части 3) Конституции разграничение полномочий между органами различных "ветвей" и уровней власти. Подмена решений органов законодательной власти решениями органов исполнительной власти свидетельствует об отсутствии разграничения полномочий между ними.

Именно после такого принятия Земельного кодекса статья 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" была изменена так, что при разделении мнений законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона мнение субъекта Российской Федерации признавалось не выраженным. Но даже в случае единого отрицательного мнения Государственная Дума не обязывалась, и лишь "могла" создать согласительную комиссию по законопроекту.

Таким образом, Государственная Дума, нарушив порядок принятия Земельного кодекса, не учла в нём замечания законодательных органов субъектов Российской Федерации концептуального характера, с которыми нельзя не согласиться. Именно положения о возможности вовлечении в оборот (в том числе в приватизацию и куплю-продажу) более 90 % российских земель и приобретения их в собственность лицами, не относящимися к представителям народов (гражданам) России, отличают новый Земельный кодекс от всех ранее действовавших в России законов. Кроме того, Земельный кодекс (статья 10) существенно ограничивает полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений, делая их простыми исполнителями его положений на местах. Остальные положения Земельного кодекса, как "частокол формулировок", особенно в свете их отсылок к десяткам других федеральных законов, имеют в основном процедурно-детализирующую, но не смысловую нагрузку.

Например, главное отличие Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" от Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды" состоит в том, что федеральный закон (статья 48) разрешает ввозить на территорию России радиоактивные отходы из других государств для переработки и хранения, что не имеет ничего общего с охраной в России окружающей среды. Именно против этого, а не против положений собственно об охране окружающей среды, возражало во время принятия данного закона практически всё население России. Вызывает недоумение, что такие положения до сих пор не стали предметом рассмотрения Конституционного Суда, особенно по запросам органов власти субъектов Российской Федерации, на территории которых зарубежные радиоактивные отходы перерабатываются или хранятся.

То же самое можно сказать и о положениях Земельного кодекса об охране земель, для "убедительности" выделенных в специальную главу. В условиях оборота, неограниченного по количеству раз перехода земельных участков от одного лица к другому, не исключая участие в этом обороте иностранных и подставных лиц, положения об охране земель на практике надлежащим образом не будут исполняться. Зачем заниматься охраной земли, когда можно, попользовавшись ею, быстро продать? Поэтому положения Земельного кодекса об охране земель ждёт примерно та же судьба, что и положения других законов о рациональном лесо- и недропользовании. Известно, что леса и недра в России эксплуатируются самыми варварскими способами.

Между тем товарный оборот столь значительной части земель способен ограничить многие конституционные права граждан. Например, переходом в частную собственность земель транспорта и, как следствие, установлением платы за проезд по дорогам, умаляется конституционное право каждого на свободное передвижение (статья 27 Конституции). Нет сомнений, что земли окажутся в собственности тех, кто имеет достаточно средств или доступ к управлению земельными участками, которые, подобно ваучерам, станут источником наживы и спекуляции, а не основой жизни и средством производства, тем более в сельском хозяйстве. Это грозит России и её гражданам полной потерей продовольственной независимости и в ближайшей перспективе – утрате суверенитета над якобы "своей" территорией. Суверенитет, зависящий от поставок продовольствия из-за рубежа, вряд ли может быть признан обеспеченным надлежащим образом. В регионах, где земля является основным средством производства, скупка земли приведёт к удешевлению рабочей силы, увеличению безработицы и усилению социальных противоречий.

Исходя из этого, положение пункта 2 статьи 15 Земельного кодекса о равном доступе всех частных субъектов к приобретению земельных участков будет иметь, скорее, декларативный, нежели нормативный характер. Его реализация будет "корректироваться" материальными возможностями желающих их приобрести.

Таким образом, основная претензия к содержанию Земельного кодекса заключается в его положениях о собственности на землю в России иностранцев. Согласно пункту 3 статьи 15 Земельного кодекса данные субъекты не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных особо установленных территориях России, перечень которых устанавливается Президентом. Следовательно, другие земельные участки указанные лица могут приобретать в собственность и совершать с ними различные сделки. Земельный кодекс не запрещает приобретать право собственности на землю в России и лицам с двойным гражданством, то есть имеющим гражданство как Российской Федерации, так и другого государства. Кроме того, названный перечень земельных участков Президентом до сих пор не установлен. Такие пробелы в правовом регулировании расширяют перечень земель, которые иностранцы могут приобретать в собственность.

Вопрос собственности на землю в государстве лиц, не являющихся его гражданами, неотделим от проблем суверенитета, целостности и неприкосновенности территории, поскольку земля – это вся сухопутная территория государства. Если связи между установлением права собственности иностранцев на землю и территориальными претензиями к России нет, то почему сам Земельный кодекс (пункт 3 статьи 15) и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (пункт 5 статьи 3) не допускают приобретение иностранцами земельных участков в собственность на приграничных территориях России? Но сами приграничные территории в соответствии с Законом "О Государственной границе Российской Федерации" являются слабой преградой на пути к приобретению иностранцами в собственность российских земель. Из его положений можно сделать вывод, что приграничная территория – это 5-километровая зона вдоль границы, в которую могут не включаться территории поселений, а входящая в неё пограничная зона "исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством" может вообще не устанавливаться.

Следует иметь ввиду скупку земли китайцами на территории России поблизости от Китая, о похожих процессах в других регионах, а также то, что из 16 государств, граничащих с Россией, территориальных претензий к ней не имеют только шесть. В этих условиях любое "земельно-территориальное" решение в пользу лиц, не являющихся гражданами России, способствует утрате её суверенитета над своими территориями (землями). Вряд ли нуждается в доказывании, что приобретение земли в собственность иностранцами в любом регионе России способно только ускорить этот процесс.

Ещё Д. И. Менделеев отмечал: "Если мы теперь обратим внимание на то, что главные черты истории определяются стремлением народов заполучить себе землю…, то станет донельзя очевидно, хотя бы мы приняли во внимание и громадность наших бесплодных тундр, что наша земля представляет великий соблазн для большинства окружающих нас народов" . Поэтому наивно уповать на одно только международное право как достаточное средство защиты своих земель (а значит, и территорий) от отторжения без закрепления территориальной целостности России различными федеральными законами, в том числе Земельным кодексом. То, что он имеет непосредственное отношение к защите Государственной границы России, подтверждается решениями Совета Федерации, который одобрял его, руководствуясь статьёй 106 Конституции.

Между тем Земельный кодекс наделяет иностранцев фактически безальтернативным правом частной собственности на землю в России. В статье 22 (пункт 1) Земельного кодекса установлено, что данные лица могут иметь земельные участки на территории России на праве аренды, но "за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом". Далее же Земельный кодекс закрепляет право иностранцев на приобретение земельных участков не в аренду, а в собственность – статьи 28 (пункт 5), 35 (пункт 5), 36 (пункт 9). Лишь в пункте 5 статьи 35 Земельного кодекса допускается приобретение права аренды земельного участка наряду с правом собственности, но по выбору иностранца. При этом пункт 5 статьи 35 Земельного кодекса идёт дальше "равноправного" доступа к приобретению земельных участков в частную собственность, установленному пунктом 2 статьи 15 Земельного кодекса. Он предоставляет иностранцу возможность приобретения права собственности на чужой земельный участок, если на нём находится принадлежащее иностранцу здание, строение, сооружение, причём это право является преимущественным даже перед правообладателем земельного участка – гражданином или организацией России. Президент может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется, однако это до сих пор не сделано. Такое право означает наличие соответствующей обязанности правообладателя земельного участка произвести его отчуждение. Приобретение иностранцами земельных участков в собственность указанным способом означает принудительное лишение граждан России и их объединений (организаций) принадлежащего им имущества (земельных участков) без решения суда, что не допускается частью 3 статьи 35 Конституции и международно-правовыми документами.

Приведённые положения Земельного кодекса во взаимосвязи с предусмотренным им положением о приобретении земельных участков в частную собственность за плату (пункт 2 статьи 28, пункт 2 статьи 30, статья 38) и принципиальным условием платности пользования уже приобретённой землёй (подпункт 7 пункта 1 статьи 1, статья 65) являются дискриминационными, поскольку не учитывают изначально несоизмеримые финансовые возможности иностранных организаций и подавляющего большинства граждан России. Это усугубляет неравноправие в России в зависимости от имущественного положения, что не допускается частью 2 статьи 19 Конституции.

Положения Земельного кодекса вопреки части 1 статьи 9 Конституции они исходят из товарной природы земли. Такой подход, реализованный в Земельном кодексе, способствовал ускорению криминального передела собственности на землю, о чём ежедневно можно узнать из средств массовой информации. После принятия Земельного кодекса значительно участились случаи поджогов старых домов в городах с целью освобождения земельных участков под новое строительство.

Согласно части 1 статьи 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исходя из этого, основой жизнедеятельности народов России являются все земли на её суверенной территории без каких-либо исключений. Поэтому закон не может ограничивать и перераспределять право собственности на природную основу жизнедеятельности в пользу лиц, не относящихся к народам России. Тем не менее Земельный кодекс не предусматривает даже такие ограничения для приобретения земли в собственность иностранцами, как предварительное определение земельных участков, которые не могут ими приобретаться на праве собственности, и их предельные размеры вне приграничных и иных особо установленных территорий России.

Статья 1 (подпункт 1 пункта 1) Земельного кодекса в нарушение статьи 9 (части 1) Конституции в качестве главного принципа всего земельного законодательства рассматривает землю как основу жизни и деятельности "человека", а не народов или граждан России. Это значит, что российская земля рассматривается основой жизнедеятельности любого живущего на планете Земля. В свою очередь, статья 5 Земельного кодекса также вопреки части 1 статьи 9 Конституции включает в число участников земельных отношений иностранных граждан, их организации и лиц без гражданства, но не относит к ним народы России.

Тем самым Земельный кодекс отказывает в защите прав на землю именно народам России, а не отдельным гражданам из их числа. Исключение составляют лишь коренные малочисленные народы, упоминаемые в некоторых положениях Земельного кодекса, но составляющие несоизмеримое меньшинство по сравнению с другими коренными народами России, прежде всего русским народом.

Положения Земельного кодекса, допускающие предоставление земли в частную собственность лицам, не относящимся к представителям народов России, и одновременно не относящие народы России (за исключением коренных малочисленных народов) к участникам земельных отношений, не были одобрены на референдуме, и ни один социологический опрос не показывал и не показывает, что большинство народов и граждан России одобряют такое решение органов государственной власти. Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 года, даже субъект Российской Федерации не вправе осуществить такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов России. Однако названные положения Земельного кодекса допускают не только использование, но и право собственности на землю частных лиц, не относящихся к народам России, на территории всех субъектов Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда от 13 декабря 2001 года установлено, что права на землю не могут не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленные на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Иностранные граждане и лица без гражданства, тем более их организации не относятся к представителям каких-либо народов России, по своей природе не могут обеспечить основу их жизнедеятельности и выражать их интересы. Поэтому предоставление им земли в собственность умаляет территориальную основу жизнедеятельности народов России, значительная часть земель которой имеет суровые климатические условия и не пригодна для постоянного проживания.

Часть 1 статьи 36 Конституции устанавливает право частной собственности на землю "граждан" (и их объединений). Это значит, что правом собственности на отдельные земельные участки в России могут обладать только её граждане. Для обозначения иностранцев в статье 36 Конституции понятие "граждане" необходимо было заменять на понятие "каждый", как это сделано в некоторых других статьях Конституции о правах личности. В любом случае часть 1 статьи 36 Конституции исключает приобретение в частную собственность земли в России лицами без гражданства.

В соответствии со статьёй 15 Конституции законы, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции; международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед законом, но не перед Конституцией. Часть 1 статьи 36 Конституции предоставляет право собственности на землю в России только гражданам, а не лицам без гражданства. Отсюда следует, что, во-первых, равенство прав на землю граждан России, являющихся представителями её народов, с лицами, к народам России не относящимся, исключено непосредственно Конституцией, и никакой закон или международный договор не может это изменить. Во-вторых, отказ части 1 статьи 36 Конституции в праве собственности на землю на территории России лицам без гражданства означает такой отказ и иностранным гражданам (их организациям), поскольку Конституция не устанавливает какие-либо особенности правового положения в России лиц без гражданства по сравнению с иностранными гражданами (организациями).

В государствах, в которых Конституция закрепляет разделение власти между законодательными и исполнительными органами, законы принимаются в строгом соответствии с данным принципом, с неуклонным соблюдением установленного порядка принятия законов, без подмены решений органов законодательной власти при работе с проектом закона решениями органов исполнительной власти. Кроме того, различные запреты на приобретение земли в собственность иностранцами установлены непосредственно в конституциях, а также в "обычных" законах многих, отнюдь не "карликовых" государств.

Ни одно европейское государство не закрепляет в своей Конституции равенство права собственности на землю своих и иностранных граждан, тем более иностранных организаций и лиц без гражданства. За рубежом давно осознали, что увеличение численности населения на Земле ведёт к нехватке благоприятных для проживания земель, особенно с учётом деградации значительных площадей земли. Кроме того, предоставление на территории любого государства широких возможностей для приобретения земли в частную собственность иностранцами создаёт реальную угрозу суверенитету и территориальной целостности государства, его экономической, в т. ч. продовольственной безопасности, защищённости от террористической и разведывательной деятельности, усугубляет социальное неравенство в нём. Суверенитет и территориальная целостность государства обеспечиваются прежде всего непосредственным обладанием жизненно необходимыми природными ресурсами его народами, а не иностранцами.

Так, согласно статье 22 Конституции Болгарии "иностранцы и иностранные юридические лица не могут приобретать право собственности на землю, кроме случаев, когда они получают её в качестве наследства. Но и в этом случае они должны передать эту свою собственность лицу, имеющему болгарское гражданство". Статья 41 Конституции Румынии закрепляет, что "иностранные граждане и апатриды не могут приобретать право собственности на земельные участки".

Запрет на приобретение земли в собственность даже своими гражданами, тем более иностранцами следует и из таких конституционных положений, как установление государственной собственности на землю. Согласно статье 14 Конституции Азербайджана "без ущерба для прав и интересов каких-либо физических и юридических лиц природные ресурсы принадлежат Азербайджанской Республике". В Беларуси статьёй 13 Конституции исключительно к собственности государства отнесены земли сельскохозяйственного назначения, площади которых в ней очень значительны. Кроме того, допускается определение законом и других объектов, которые находятся только в собственности государства.

В соответствии с Конституцией Швеции иностранцы уравниваются в правах со шведскими гражданами в вопросах защиты от ограничений в "пользовании" землёй (§ 22 гл. 2), но не в праве собственности на землю. Из необходимости регулирования отношений собственности на землю в соответствии с принципами социальной справедливости исходят статья 43 Конституции Ирландии, статья 44 Конституции Италии , что подразумевает установление соответствующих ограничений на законодательном уровне на приобретение земли иностранцами.

В США, где контроль за землепользованием находится в основном в компетенции штатов, в ряде штатов иностранное лицо, получающее землю в порядке наследования, в течение года обязано ею распорядиться. Все граждане США, совершающие сделки с землёй, в которых другой стороной является иностранное лицо, должны предоставить информацию об этом по специальной форме. Всё более актуальными становятся положения законодательства США, позволяющие контролировать собственность иностранных лиц, представляющих страну-противника во время войны или чрезвычайного положения. После объявления чрезвычайного положения, но до начала войны иностранные лица должны получать специальные разрешения на операции с "заблокированной" собственностью.

В Мексике только мексиканцы вправе приобретать землю в собственность. Это право может быть предоставлено иностранцам при условии, что они получили разрешение Министерства иностранных дел рассматривать их в качестве граждан, и обязались не обращаться за защитой к своему государству в соответствующих вопросах.

Различные запреты на приобретение земли в собственность иностранцами действуют в Китае, Израиле и других государствах.

Таким образом, в Российской Федерации без проведения референдума и учёта значения собственности на землю в современных условиях принято беспрецедентное решение о предоставлении иностранцам равного (в ряде случаев – преимущественного) с гражданами России права частной собственности на землю. Это создаёт условия для дезинтеграции страны, обострения межнациональной вражды и территориальных претензий.

Конституционный Суд, оценивая Земельный кодекс, в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П верно указал на то, что право частной собственности может быть ограничено исходя их требований Конституции и принципа справедливости для защиты прав и законных интересов иных лиц. Однако вывод, который он сделал – о соответствии Земельного кодекса Конституции – основывается уже на отдельных положениях Гражданского кодекса, нормы которого в земельных отношениях, в том числе в регулировании оборота земельных участков, не имеют приоритета. Наряду с выборочным использованием положений Гражданского кодекса Конституционный Суд обосновывал конституционность Земельного кодекса законами "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в которых о правах на землю ничего не говорится.

Конституционный Суд предпочёл не заметить, что Земельный кодекс, допуская приобретение иностранцами права собственности на землю "только за плату, размер которой устанавливается настоящим Кодексом" (пункт 5 статьи 28 Земельного кодекса), на самом деле такую плату не устанавливает. Вместо признания очевидного факта – что в земельных аукционах участвуют богатые иностранные фирмы, а не беднеющие русские, украинцы или белорусы – Конституционный Суд фактически согласился с тем, что в современной России "земельный вопрос" решают деньги.

Пащенко Евгений Георгиевич – доктор юридических наук, профессор МГИМО (У) МИД РФ,

Нахратов Виталий Владимирович – член Союза юристов Москвы

Земельные отношения в современном мире

I. Общемировые тенденции

Рассмотрение вопроса об эффективности для России той или иной модели земельных отношений невозможно без учета опыта развитых стран.

Анализ земельных отношений в России и других ведущих государствах позволяет сопоставить как принципиально разные способы землевладения и землепользования, свойственные западным и восточным земледельческим культурам, так и страны, еще недавно находившиеся в одинаковых дореформенных условиях.

Исторически в развитых странах происходил процесс отделения земельной собственности и собственника от земли как объекта хозяйствования. Центральной фигурой наряду с крупным земельным собственником становился пользователь. Отделение земельной собственности от функционального капитала происходило в двух основных правовых формах: аренды (ренты) и залога земли (ипотеки).

Тенденцией XX века стало сращивание земельной собственности с крупным капиталом. Возникли крупные сельскохозяйственные корпорации, владеющие большими земельными массивами, а капитал, вложенный в них, принадлежал финансовым, промышленным и торговым монополиям; происходило сосредоточение земли в руках финансовых монополий. Посредством личной унии крупные финансовые монополии становились земельными собственниками, а крупные землевладельцы - держателями акций банков и промышленных компаний. Эти формы тесно переплетались и составляли единый процесс, сопровождаемый возросшим вмешательством государства в земельные отношения.

На современном этапе в государственном регулировании разных стран земельные отношения занимают особое место в связи повышением требований к выживанию в условиях конечности природных ресурсов и ограничений экологического характера. Основные причины - развитие научно-технического прогресса и связанного с ним разнообразия техногенной деятельности, усложнение условий ее гармоничной совместимости с природой, а также рост и глобалицация мировой экономики. Попытки создания условий для нового режима природопользования, и, в частности, землепользования, более адекватно отвечающего времени, приводят к изменениям во всей системе государственного управления, в механизме правового регулирования.

Общим принципом регулирования землепользования в зарубежных странах и в России является использование земли в соответствии с определенным целевым назначением. Как показывает анализ зарубежного земельного законодательства, приоритет в использовании земли отдается сельскохозяйственному производству. По сути, земли сельскохозяйственного назначения являются национальным достоянием. Однако иногда возникает необходимость их перевода в другие категории земель. Следует особо подчеркнуть, что осуществляется этот перевод только в связи с общественными нуждами и строго в соответствии с территориальными планами. Во многих странах в земельном законодательстве подробно прописана процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель на основе соблюдения взаимных интересов сторон (собственника земли или землепользователя, с одной стороны, и представителей государственных органов, с другой), их прав и обязанностей.

Усилилась роль государства в регулировании земельных отношений. Без вмешательства государства немыслимо поддержание как устойчивого землепользования, так и природного (экологического) балланса в национальных масштабах. В большинстве стран как с преимущественно государственной, так и с частной формами собственности на землю, государственные органы играют ведущую роль в управлении землепользованием. Во всех развитых странах мира законодательство ставит жесткие требования относительно сохранения земли, особенно сельскохозяйственной, предотвращения ее деградации, определяет соответствующие санкции за нарушение правил землепользования и нерациональное использование земли.

На решение земельного вопроса в конкретных странах сильное влияние оказали, прежде всего, их географические, социально-экономические, этнокультурные, исторические и иные особенности, определившие значительное разнообразие форм земельного строя в мире. И хотя в последний период наблюдается некоторая общая направленность сдвигов в этой сфере, связанная с усилением роли рыночных факторов, взаимозависимости стран, возросшими экологическими требованиями, значение национально–государственной, региональной специфики остается весьма существенным. Особенности касаются уже самого размера земледельческих хозяйств, который сильно варьирует от страны к стране. В среднем по ЕС на одно хозяйство приходится около 14 га земли, тогда как в США – 200, в Австралии – 3700 га. В Японии же с ее крайним малоземельем этот параметр составляет всего 1,4 га в среднем на хозяйство. Но и в самой Европе, несмотря на историческую общность развития фермерского сектора разных стран и проведение в рамках ЕС единой сельскохозяйственной политики, существуют значительные отличия в рассматриваемой сфере. Средняя площадь фермерских хозяйств там колеблется от 3,5 га в Греции, 7,5 га в Италии до 70 га в Великобритании (размер английской фермы считается оптимальным по ЕС), что обсусловлено в немалой степени размерами территории и разными климатическими условиями в этих странах. Кое-где ограничивается максимальный размер хозяйства, скажем, как в Дании - до 150 га. Разные истории аграрных отношений объясняют региональную специфику проведения аграрной политики.

Существует целый ряд объективных факторов, обусловивших возникновение различных моделей земельного строя. Важно, что в рамках этих моделей даже в равной степени прогрессивные сдвиги могут не только принимать разные формы, но и осуществляться на совершенно иной принципиальной основе. Более того, формы, доказавшие свою эффективность в одной стране, далеко не обязательно будут столь же эффективны в другой .

Что касается собственности, то земельным законодательсвом всех стран собственность на землю рассматривается в основном как право обладателя управлять принадлежащей ему землей, пользоваться и распоряжаться ею. При этом понятие "земля" зачастую означает не только земельные участки, но и расположенные на них и постоянно связанные с ними объекты, а также прибыли и преимущества от владения землей.

В современных условиях принято выделять две базовые формы земельной собственности: государственную и частную, а также их разновидности.

Сегодня частная собственность на землю имеется в большинстве стран мира. Но надо отметить, что в полном смысле слова частная собственность на землю была присуща лишь феодализму и начальной стадии капитализма, когда частные собственники были наделены всей полнотой правомочий собственности: владения, пользования, распоряжения землей. Сейчас в зарубежном законодательстве происходит пересмотр концепции статуса земельного собственника. Пределы его юридической власти резко сократились. Земельные отношения все теснее связываются с задачей служения общественным интересам. Право частной собственности ныне реализуется во всем мире с растущим числом различных ограничений, которые сами становятся неотъемлемым элементом содержания собственности. Умножение различного рода ограничений права собственности рассматривается как введение его в цивилизованные и взаимоустраивающие рамки, как признание необходимости подчинения субъектов этого права определенным социальным нормам, выполнения данными субъектами общепризнанных социальных функций. При этом интересы цивилизованного рынка становятся выше идеи абсолютной собственности. К сожалению, российские реформы 1990-х годов начались с идеализации института частной собственности и абсолютизации прав частного собственника. Слепая вера в частную собственность и саморегулирующее свойство рыночной экономики встречается и сейчас.

Новые конструкции права земельной собственности служат явным выражением того, что земельная собственность перестала быть абсолютной. Это один из наиболее контролируемых и регламентируемых видов собственности. Постепенно законодательство зарубежных стран, по сути, лишило собственника участка земли права использовать его исключительно по своему усмотрению. В последние десятилетия это сопрягается с обострившейся необходимостью обеспечивать выполнение частными землевладельцами требований охраны окружающей среды. В равной степени сказанное относится к России. Например, Правила планировки и застройки территорий садоводческих объединений граждан возлагают на землепользователей массу обязанностей строительного, инженерного, санитарного, пожарного и природоохранного характера .

По причине, оправданной общественными интересами, частная земля может быть отчуждена (в том числе путем реквизиции, конфискации или экспроприации) при условии соответствующего равноценного возмещения в определенном законом порядке.

Таким образом, земельные отношения развитых стран основаны на принципе главенства общих интересов при пользовании земельными ресурсами, их приоритете перед эгоистическими интересами отдельных лиц. Тенденция к усилению правовой регламентации вопросов использования земли последовательно сужает рамки свободного усмотрения собственника, подчас превращая владение землей на праве частной собственности в тяжелое бремя выполнения многочисленных обязанностей по правильному содержанию и использованию земельного участка.

В мировой практике земельные участки как объект хозяйствования сегодня более привлекательны, чем как объект "чистой" собственности. Принцип ограничения государством прав частного собственника земли в пользу общества, арендатора, любого того, кто ее обрабатывает, разумен и снимает социальное напряжение в обществе.

В последнее время земельные отношения в мире все больше ориентируются на стимулирование и поддержку арендаторов. Им как хозяйствующим субъектам предоставляется ряд явных преимуществ перед собственниками земли, увеличивается срок аренды, что позволяет возместить вложенные в землю затраты. Аренда постепенно формирует искомого "хозяина", то есть лучшего хозяйствующего субъекта и собственника созданного на земле продукта. Подтверждением этого служит высокая доля арендованной земли: в Бельгии - 70% земель, во Франции и в старых землях ФРГ - 50%, в США, Великобритании, Голландии и в Новой Зеландии - 40%, в Канаде - 37%, в Италии - 20%, в Дании - 15% .

Частная собственность на землю в развитых странах отнюдь не повсеместна. Заметна тенденция к увеличению доли государственной собственности. Например, в Канаде 90,2% земли принадлежит государству. В США – чем "моложе" штат с момента своего образования, тем выше в нем доля федеральной собственности на землю (Юта – 64%, Невада – 86%,. Аляска – 96%). Муниципалитеты в Америке и вовсе стараются скупать городские земли – частная собственность сковывает их действия по развитию городской инфраструктуры и проведению природоохранных мероприятий.

До сих пор в мире ведутся дискуссии о социальной целесообразности частной собственности на землю. У участников этих дискуссий во многом присутствуют те же самые доводы и опасения, что существуют сегодня в российском обществе. Например, упоминают, что американские фермеры на арендованных землях показывают более высокие результаты, чем "чистые" земельные собственники. На Западе даже существует движение экономистов ("джорджистов"), многие из которых являются нобелевскими лауреатами, выступающими против частной собственности на землю. Они же в 1988 году направили президенту СССР Горбачеву письмо с предостережением введения частной собственности на землю.

Выделим основные проблемы, решаемые государствами при регулировании земельных отношений.

1. Изменение целевого назначения земли.

Для предотвращения этого выработан целый набор "противоядий".

Так, в Германии право преимущественной покупки земель предоставлено тем, кто живет и работает на земле. Покупать землю может лишь тот, кто в течение 10 лет был арендатором. Продажа сельскохозяйственного земельного участка "нефермеру" рассматривается как "нездоровое перераспределение", что категорически запрещается.

Во Франции приобретать землю можно только в целях сельхозпроизводства, для строительства жилья или добычи полезных ископаемых.

В Дании перевод земли из одной категории в другую (всего там существуют три зоны - городские, дачные и сельскохозяйственные земли) возможен только после десятилетнего моратория с момента последнего перевода.

В Канаде, где преобладает государственная собственность на землю, запрещены урбанизация сельхозугодий и частичная продажа земель, принадлежащих одному фермеру. Арендаторы продаваемых земель пользуются преимущественным правом покупки.

2. Вырождение населения и аграрного производства вследствие резкого социально-экономического контраста между городом и деревней.

В условиях низких закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и высоких цен либо их либерализации на промышленные товары обмен между городом и деревней становится неэквивалентным. Сейчас неэквивалентность обмена поддерживается структурой цен, сложившейся уже в рыночную эпоху вследствие обнищания селян и монополизации секторов снабжения сельского хозяйства, сбыта и переработки его продукции. Необходимы гарантированные государством поставки селу по твердым ценам удобрений, топлива, запасных частей, развитие транспорта и улучшение условий хранения сельскохозяйственной продукции.

Другим проявлением этого контраста, влияющим на судьбу аграрного производства, является взаимозависимость сельского хозяйства и демографии. Мировая практика показывает, что подъем города, где концентрируется промышленность, и подъем деревни практически никогда не бывают связанны напрямую. И даже флагманы мирового экономического развития - постиндустриальные США, Япония, некоторые страны Западной Европы - интенсивно разрабатывают программы поддержки и развития национального сельского хозяйства и неуклонно претворяют их в жизнь. Дело здесь не только в сельскохозяйственном протекционизме этих стран, как может показаться на первый взгляд, а в том, что значение сельского хозяйства во всем мире по-прежнему очень велико и выходит далеко за сферу "чистой" экономики. Демография констатирует прямую зависимость рождаемости и смертности в стране от состояния сельского хозяйства. Именно работники агрокультурного сектора, жители деревень дают наиболее высокие темпы рождаемости во всех странах мира. Если же они становятся городскими жителями, то, несмотря на все национальные или религиозные традиции деторождения (которые ранее считались определяющими), рано или поздно, у них или у их потомков во втором или третьем поколении происходит спад рождаемости. Скорее всего, у горожан в условиях высокой плотности населения включается некое подсознательное подавление инстинкта продолжения рода, вызванное постоянным наблюдением вокруг себя большого количества людей. Подавление это тем меньше, чем меньше размеры города и, соответственно, скученность населения. Неудивительно поэтому, что страны с самым высоким приростом населения - Индия и Китай - это одновременно и наименее урбанизированные страны: в Индии и Китае лишь около 1/5 населения живет в городах.

Действовавшие в советское время государственные программы поддержки российской деревни и развития агропромышленного комплекса отменены, но не в связи с заменой новыми. В 2004 году отменен Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года "О социальном развитии села", определявший основы социальной, инвестиционной, финансовой, кредитной и ресурсной политики на селе (налогообложение, политику цен и принципы товарообмена, образование, культуру и здравоохранение, поликику народонаселения).

3. Превращение банков в крупных собственников земли при переходе заложенной земли в руки залогодержателя.

Земля часто выступает в качестве залога при получении кредита в банке. Только в одной Швейцарии 400 млрд. франков числятся в качестве ипотечных.

Но банки заинтересованы в продаже земли (или ее аренде), дабы не "омертвлять" активы. В некоторых странах (например, в США) банки обязаны в течение 2-х лет продать землю должника, полученную вследствие просрочки платежа или залоговых торгов.

4. Скупка земель городскими спекулянтами для последующей перепродажи.

Опыт развитых стран показывает, что спекуляция с землей при установлении частной собственности на землю процветает при отсутствии открытого рынка и несложившейся рыночной стоимости земли, порождая криминальные способы ее получения, даром или почти даром. Для решения этой проблемы применяется принцип более высокого налогообложения на краткосрочное владение землей и, наоборот, введены низкие налоги на доходы при долгосрочном владении.

Во Франции купленный земельный участок не может быть предметом купли-продажи в течение 15 лет. Аналогичная норма – запрет продажи земельного участка, приобретенного в собственность, в течение 10 лет – устанавливалась Законом РСФСР "О земельной реформе" (1990 г.). И хотя формально данный закон утратил силу в 2001 году, возможность неограниченного числа продаж одного и того же земельного участка была установлена указами Президента уже в начале 1990-х годов.

При приватизации земли в России спекуляции землей неизбежны, так как возникнут новые денежные потоки, привлекающие преступный мир. Государство может оказаться не готовым к отпору.

5. Образование "латифундий".

История появления крупных сельхозугодий с наемными работниками начинается в XIX – начале XX в Латинской Америке, но имеет в своей основе европейские порядки, где феодальные владения возникали как королевский дар дворянству. Большие территории оказались присвоенными "избранными" лицами в результате пожалований колониальных властей. Современники назвали бы этот механизм административным, внерыночным. Так, в Мексике у 3% населения находилось 97% земель.

В целях недопущения подобной ситуации разработаны различные механизмы. Так, в одних странах законодательно ограничивается размер участка, приобретаемого одной семьей (Дания, Новая Зеландия). В других странах запрещено приобретать сельхозугодья иностранцам - в некоторых провинциях Канады (Альберта и Манитоба), в Ирландии, Новой Зеландии. В Германии при покупке сельскохозяйственных земель требуется разрешение властей, обставленное значительными ограничениями.

В России механизма, препятствующего возникновению латифундий, нет ни для сельскохозяйственных, ни для иных земель. Существует несколько схем (способов), с помощью которых значительные площади сельскохозяйственных земель могут быть сосредоточены у ограниченного круга лиц. Нет преград и "городскому латифундизму": целые кварталы с большими участками городской земли обносятся забором, сосредоточиваясь в одних руках.

6. Скупка земель иностранцами.

Эта проблема означает угрозу территориальной целостности и продовольственной безопасности государства и требует отдельного рассмотрения. Скажем лишь, что во всех государствах, включая страны, в которых иностранцы пользуются теми же правами, что и граждане страны, законодательством предусматриваются ограничения прав иностранных лиц на землю. В некоторых государствах приобретение земли в частную собственность иностранцами прямо запрещено даже на уровне конституций.

Существуют и другие важные проблемы, требующие отдельного рассмотрения: учет земельных объектов и регистрация прав на недвижимость; контроль за землепользованием; налогообложение земли (на основе ее рыночной стоимости); государственный протекционизм и поддержка национального сельхозпроизводителя, привлечение инвестиций и кредитование аграриев, использование ипотеки.

Различные страны мира по разному подходят к регулированию земельных отношений. Страны с англо-саксонской системой права не пытаются создать современный земельный кодекс. Страны с континентальной системой права (например, Франция, Германия) не имеют земельных кодексов, а регламентируют земельные отношения в рамках гражданского и торгового права. Страны, ранее входившие в социалистическую систему, разработали земельные кодексы либо аналогичные по содержанию законы, которые в настоящее время пересматриваются применительно к рыночным условиям, сохраняя публично-правовые и частно-правовые начала.

II. Земельные отношения в России

Вопрос о земле всегда был главным в России. Наша земля бывала и в частной, и в общественной собственности.

Земельные отношения в России наглядно иллюстрирует действующее законодательство, основными чертами которого является фрагментарность, запутанность и нестабильность. Но дело здесь не только в качестве законодательства.

Главной целью правительственной земельной реформы, продолжающейся с 1989 года, видится приватизация земли, якобы должная стать средством появления класса частных собственников как основы эффективного землепользования. Однако для большинства граждан России процесс этот трудно уловим, так как обставлен дебрями юридических механизмов и информационным вакуумом. Люди не в состоянии оценить масштаб и перспективу происходящих земельных преобразований в целом по стране, но умудряются делать правильные выводы из личной практики. Они видят, как пашни, леса и водоохранные зоны застраивают персональными замками, а торговые прилавки захвачены импортными продуктами. Происходит грандиозный земельный передел.

В России уже был печальный опыт перераспределения земли. Оно происходило между помещиками и крестьянами после реформы 1861 года. Тогда решение этих задач было отдано "вниз", то есть в ведение помещиков-землевладельцев и частных землемеров. В результате через 20 лет у крестьян оказалось в среднем по 30-60 мелких земельных участков, разбросанных далеко друг от друга. Фактически использовать их было невозможно. Уже в конце XIX века правительство было вынуждено затратить огромные деньги на консолидацию землепользований.

Октябрьская революция 1917 года "навсегда", как тогда думалось, отменила право частной собственности на землю. Декрет о земле, будучи фактически вторым законом советского государства (первым был Декрет о мире), обратил землю во "всенародное достояние и пользование всех трудящихся на ней" . Концептуальный уровень Декрета по сей день является образцом программного превосходства по сравнению с предложениями "радикал-реформаторов" современной генерации.

Спустя несколько десятилетий общественной собственности на землю попытка ввести на неё частную собственность была предпринята в 1989 году. Перед вторым Съездом народных депутатов СССР группа депутатов призывала к всеобщей политической забастовке, если вопрос о земле не будет включен в повестку дня. Дело закончилось тем, что Верховный Совет СССР 28 февраля 1990 года принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. В результате борьбы в Основы был введен компромиссный титул права на землю – право пожизненного наследуемого владения как ограниченное вещное право.

Нарушение монополии государственной собственности на землю произошло с принятием законов РСФСР от 22 ноября 1990 года "О земельной реформе" и от 23 ноября 1990 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Были внесены соответствующие поправки и в Конституцию. Возможность предоставления земельных участков в собственность предусматривалась только для производства сельскохозяйственной продукции: для ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с сельхозяйственным производством. Иностранным гражданам было запрещено предоставлять земельные участки в собственность. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на землю ее продажа вообще запрещалась. Сдача земельных участков в аренду допускалась только в случае временной нетрудоспособности, призыва в армию, поступления на учебу и наследования участков несовершеннолетними детьми.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года повторил запрет на предоставление земельных участков в собственность иностранных граждан, добавив к нему запрет на передачу им земли на праве пожизненного наследуемого владения. Эти законы ввели "неукладывающиеся" в гражданское право виды собственности: коллективно-долевая и коллективно-совместная. Коллектив сельхозпредприятия признавался самостоятельным субъектом права, не обладая его признаками. Вместе с тем, Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 года наделяли юридических лиц (хозяйственные общества и товарищества, кооперативы и коллективные предприятия) правом индивидуальной, а не "коллективной" собственности на принадлежащее им имущество (статьи 11, 18, 52). Данное противоречие укрепили одновременно принятые законы: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР" наделил указанных юридических лиц правом собственности, а Закон РСФСР от 25 декабря 1990 года "О предприятиях и предпринимательской деятельности" – правом общей долевой собственности его участников на имущество юридического лица.

В развитие земельной реформы были изданы указ Президента от 27 декабря 1991 года № 323 "О неотложных мерах по развитию земельной реформы в РСФСР", постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 года № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 4 сентября 1992 года № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Перечисленные нормативные акты создавали механизм изменения государственной формы собственности сельскохозяйственных предприятий на частную, а также выделения из них крестьянских (фермерских) хозяйств.

Определялась упрощенная система раздела сельхозугодий, результатом которой явились земельные доли. Их нормативный размер (среднерайонную норму) определяли делением общей площади сельхозугодий района на общую численность людей, имеющих право на их получение. В "коллективную" собственность граждан, являющихся членами сельхозпредприятий, земельные участки передавались бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения среднерайонной нормы, сложившейся в данном административном районе, на число членов конкретного хозяйства. Размер среднерайонной нормы составлял, как правило, от 3 до 11 га. Оставшаяся площадь земель, закрепленных за указанным предприятием, могла быть получена за плату, вносимую членами сельхозпредприятия в соответствующий Совет народных депутатов. Владелец земельного пая был обязан подать заявление во внутрихозяйственную комиссию, указав один из способов использования своего пая: получение на сумму своего пая земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле; передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество либо вступительного взноса в кооператив; продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству. Следовательно, наделение земельной долей члена реорганизуемого совхоза одновременно обязывало его использовать долю (пай) одним из способов, предусмотренных действовавшим законодательством. Неиспользованные доли (например, ввиду нахождения правообладателя в армии) получали статус невостребованных долей, они находились в пользовании хозяйства, которое считалось законным представителем владельца. Крестьянские хозяйства получили право на залог земли в банке. С 1 января 1992 года гражданам, владеющим земельными участками на праве собственности, было разрешено продавать их другим гражданам с оформлением сделок в местных администрациях, но в определенных случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободные земли фонда перераспределения; при вложении вырученных от продажи участка средств в перерабатывающие, строительные и обслуживающие предприятия на селе.

Окончательно мораторий на куплю-продажу земельных участков для некоторых видов целевого использования был отменен Законом от 23 декабря 1992 года "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства". Гражданам, получившие земельные участки для указанных целей, предоставлялось право продавать их другим гражданам РФ.

Процесс приватизации государственной земельной собственности не мог ограничиваться лишь сельскохозяйственными землями. Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены в указах Президента РФ от 25 марта 1992 года № 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" и от 14 июня 1992 года № 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности". Последний признавал покупателями земельных участков любых юридических и физических лиц, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, в соответствии с Законом РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (1992 г.).

Указ Президента от 27 октября 1993 года № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", изданный в период отсутствия в России законодательных органов, впервые провозгласил принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности. Для реализации данного Указа Правительством было разработано и принято Положение о проведении конкурсов по продаже земельных участков, которое не получило широкого практического применения.

Конституция РФ 1993 года установила принцип использования земли как основы жизнедеятельности народов России, разнообразие форм собственности на землю, недопущение лишения своего имущества (и земли) иначе как по решению суда, возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения, право граждан РФ иметь землю в частной собственности (статьи 9, 35, 36).

Изданный ещё до опубликования новой Конституции Указ Президента от 24 декабря 1993 года № 2287 отменил Закон "О земельной реформе", некоторые положения Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и почти треть статей Земельного кодекса РСФСР, исключив из него понятие пожизненного наследуемого владения и положения о собственности на землю, в том числе о запрете предоставления земли иностранным гражданам в собственность. Земельный кодекс как самостоятельный нормативный акт практически перестал существовать. С этого момента начался период незаконной приватизации земли посредством "указного права" .

Таким образом, впервые было предусмотрено (применительно к указанным случаям) право иностранцев и лиц без гражданства приобрести земельные участки в собственность, а также право несельскохозяйственных предприятий стать собственниками земельных участков, но не надолго, поскольку Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 года "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", действие которого на приватизацию земли не распространялось (статья 3), а положение Указа № 631 "об иностранцах" было отменено Указом Президента РФ от 16 мая 1997 года № 485.

Разгосударствление основных средств производства, в том числе земли, повлекло их включение в сферу гражданского оборота, а значит, включение земельных отношений в сферу регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК). Кодекс ввел многообразие организационно-правовых форм юридических лиц, и по умолчанию земельного законодательства в каждой из них стало возможным вести сельскохозяйственную деятельность. В земельном праве не было учтено, что часть форм юридических лиц предназначена для привлечения капитала (акционерные общества), нежели для организации деятельности, основанной на личном труде.

В развитие земельной реформы Президентом был подписан указ от 7 марта 1996 года № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю". Согласно этому Указу должна была завершиться выдача свидетельств о собственности на земельные доли.

Можно обобщить, в 1990-е годы сложились две группы актов, регулирующих земельные отношения: законодательные и подзаконные (указы Президента и постановления Правительства). Направленность этих групп актов была противоположна: законы в основном способствовали сохранению существующей системы земельных отношений, указы же были направлены на ее трансформацию в "рыночном" направлении. "Победили" подзаконные акты.

Таким образом, в качестве "ваучеров" земельной приватизации выступили земельные доли, которыми наделялись члены бывших колхозов и совхозов, как пропорциональная часть в общем имуществе. Земельные доли, внесенные работниками в уставный фонд реорганизованного совхоза находились в двусмысленном правовом статусе. Так, новая сельскохозяйственная организация полагала, что работники утрачивали права на земельные доли, внесенные в уставный фонд и тем самым ставшие собственностью хозяйства, работники же считали, что они сохраняют право собственности на земельную долю, внесенную в уставный фонд и вправе в любое время ее выделить. Причем, по законодательству обоим субъектам выдавались свидетельства о собственности: обществу – на весь участок, работникам – на пропорциональную долю в этом участке (например, на 1/800). Закономерным исходом противоречия в сути "коллективной" собственности, когда на один и тот же земельный участок оказалось двое собственников – общество и его члены, стали многочисленные споры между хозяйствами и бывшими колхозниками .

В пригородных зонах крупных городов происходила и происходит массовая скупка земельных долей граждан заинтересованным капиталом застройщиков. В сельской местности многие граждане вообще не смогли использовать свои доли. Разобщение крестьянских коллективов и отрыв крестьян от некогда общих средств производства также сделали свое дело. Некоторые крестьяне пытались выделиться и организовать фермерское хозяйство, как к этому подталкивало законодательство. Но выделить свою долю в натуре, взять в аренду соседние участки, договориться об использовании общего колхозного трактора, который надо было уметь водить и ремонтировать, единоличникам (так переводится слово "фермер") оказалось невозможно. Да и денег на аренду и содержание необходимой техники, кормов и дополнительных участков земли, минимально необходимых для рентабельного производства, быть не могло. Российские крестьяне и теперь не в состоянии купить себе земли, они слишком мало получают за свой труд. Организовывать фермерство на 5 га и даже на 50 га в условиях зоны рискованного земледелия нерентабельно. Само выделение доли в натуре стоит немалых средств для проведения землеустройства (межевания). Вместе с этим стала распадаться сбытовая, снабженческая и социальная инфраструктура в сельской местности. Резко увеличился отток населения на заработки в города, сопровождавшийся углублением разницы между городом и деревней.

Отношения собственности в землевладении ныне зашли в тупик. Сельскохозяйственные организации и работники обвиняют друг друга в спекулятивных интересах на использование земельных долей, и те и другие имеют равные шансы на истину, так как никто из них не обладает достаточными силами на ведение сельскохозяйственного производства. Можно понять и приходящих на землю инвесторов, осмелившихся вложить средства – тот самый первоначальный капитал, который должен был появиться у некоторых в результате реформ. Скупив земельные доли, необходимые для большинства голосов, инвесторы получили управление над хозяйствами, которые с 1992 года, а то и ранее, соответствовали критериям банкротства. Увидев направляемые (спустя 13 лет) в хозяйство инвестиции, бывшие колхозники и их наследники стали спешно обращаться в суды, требуя выдела земельной доли (для последующей перепродажи, в том числе своему же хозяйству) и выплаты стоимости имущественного пая. Инвесторы же полагали, что земля никогда не принадлежала колхозникам лично. По мнению инвесторов, выдел земельных долей приведет к мелкоземелью и чересполосице, а возложение на них обязательств по выплате имущественных паев за разорившиеся хозяйства (или за государство) несправедливо, все это сводит на нет их инвестиционные возможности. Какую тенденцию сейчас подсказывает законодательство выяснить не возможно. Понятно одно – создана хорошая почва для продажи земель целых районов, сосредоточенных в частных руках, иностранцам через подставных лиц. Государство осуществило "земельную реформу", и теперь без его вмешательства этот "гордиев узел" не разрубить.

Нормативные положения, образованные президентскими указами, и сложившиеся фактические отношения закрепил Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года (далее - ЗК). К сожалению, он стал шагом "в сторону" от пути социально-обоснованной земельной реформы.

Основное назначение ЗК – служить основой широкой распродажи земли в частную собственность, в том числе иностранных лиц. В соответствии с ним пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование земельными участками предполагается исключить. Хотя потребность в ограниченных вещных правах есть.

С момента вступления ЗК с силу прошло более трёх лет. Однако связанные с ним недостатки регулирования земельных отношений не устранены. Один из основных недостатков – неопределённое соотношение ЗК и ГК. Приведем некоторые примеры противоречия ЗК и ГК.

Статья 553 ГК допускает отчуждение земельного участка без находящейся на нем недвижимости, а статья 35 ЗК запрещает. Статья 82 ЗК, вопреки ГК, разрешает унитарным предприятиям быть собственниками земли.

В соответствии со статьями 18, 80 ЗК земли фонда перераспределения, поступившие в него за счет выморочного имущества, относятся к собственности субъектов Российской Федерации. Но согласно статье 1151 ГК выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации.

Прямо противоречат ГК правила ЗК об аренде:

1) Касательно изменения условий аренды. В силу статьи 615 ГК арендатор вправе распоряжаться правом аренды (субаренда, перенайм, внесение в уставый капитал) только с согласия арендодателя. ЗК же ввел правило, не требующее получения согласия арендатора от арендодателя, т.е. от собственника. Достаточно лишь уведомить арендодателя. То же самое установлено в отношении государственных и муниципальных земельных участков, если срок аренды превышает 5 лет (пункт 5 статьи 22 ЗК). Права арендодателя, напротив, существенным образом ограничиваются. Так, содержится положение о том, что для изменения условий договора аренды обязательно требуется согласие арендатора. Это означает, что изменить договор аренды теперь возможно только по соглашению сторон, а два других способа, указанных в статье 450 ГК, применять нельзя.

2) Касательно расторжения договора аренды. Согласно ЗК расторгать договор аренды досрочно можно исключительно в судебном порядке по иску арендодателя и по единственному основанию – существенному нарушению условий договора.

Таким образом, права арендодателя ограничиваются, а правомочия арендатора по пользованию и распоряжению арендованным имуществом расширяются. Когда законодатель предусматривал статью 607 ГК о том, что особенности аренды земельных участков могут регулироваться иным законом, получающим приоритет, он исходил из необходимости установления для земли более строгих правил аренды. К тому обязывают природные свойства данного объекта. Вместо этого статья 22 ЗК установили точно противоположное.

Наряду с противоречиями ЗК и ГК законы о земле, прежде всего сам ЗК, делают заметный крен в сторону возможности совершения с земельными участками различных сделок. В них широко регламентируются правила продажи земельных участков в частную собственность, причём перечень ограниченно оборотоспособных земельных участков очень сжатый. В этих условиях признание в регулировании земельных отношений приоритета норм ГК и создание ЗК еще более либеральных правил может создать в российской правовой системе уникальную отрасль – "частное земельное право".

Недостатком российского земельного права можно назвать и отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений. Необходимо отметить, что Конституцией РФ регулирование земельных отношений отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, в то время как гражданское право и гражданский процесс находятся в исключительном ведении РФ.

Недостаточное решение получает проблема скупки земель иностранцами. ЗК уравнял в праве собственности на земли различных категорий российских и иностранных лиц. Те немногие ограничения в отношении скупки российских земель иностранцами, которые установлены некоторыми законами, на практике можно легко обойти по различным схемам. Например, предварительно переведя нужный земельный участок в другую категорию земель.

Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 23 апреля 2004 года отказал Мурманской областной Думе в признании неконституционными положений ЗК, разрешающих скупку земель иностранцами и лицами без гражданства. Это было сделано вопреки статьям 9 и 36 Конституции, обязывающими использовать землю в интересах народов России и допускающими предоставление земли в частную собственность только гражданам России. Поэтому границы суверенитета России находятся в буквальном смысле открытыми.

III. Земельные отношения в США

Для многих российских политиков Соединенные Штаты Америки были не только "врагом номер один" или соперником, которого надо "догнать и перегнать". Америка была символом того, как следует решать главные социально-экономические вопросы, в том числе земельные.

Одно из господствующих заблуждений состоит в том, что высокие иностранные инвестиции в экономику США обусловлены нахождением многих земель в частной собственности, которую можно продавать иностранцам. Между тем доля иностранной собственности на землю в США невелика. Иностранцам принадлежит около 14 млн. акров (1 акр =0,41 га), что немногим более 1 % земли, находящейся в частной собственности. Больше всего земли принадлежит собственникам из Великобритании и Канады; 761 акр находится в собственности граждан России.

Собственность на землю в США считается иностранной, если землю приобретает "негражданин США" либо если иностранному лицу (инвестору) принадлежит более 10% акций уставного капитала. В США немало организаций с иностранным участием, но они не представляют угрозы для суверенитета США, которые в состоянии его защитить. В России же, неспособной в последние годы на проведение самостоятельной внешней и внутренней политики, критерий запрета иностранной собственности на землю, причём только в отношении сельскохозяйственных земель – это принадлежность иностранному собственнику не менее 50 % уставного капитала организации. То есть по сравнению с США этот "порог" завышен в 5 раз.

В США законодательство нескольких штатов обязывает иностранца, унаследовавшего земельный участок, совершить его отчуждение. В некоторых штатах (Айова, Миссури) покупать сельхозугодья иностранцам запрещено.

Аграрное право США вышло за рамки гражданского права и представляет собой в основном федеральное публичное законодательство, сосредоточенное в нескольких разделах Свода законов США, где регулируется использование государственных земель, лесов, вод, развитие сельскохозяйственной инфраструктуры. Периодически законодательством определяются объемы производства и сбыта основных сельскохозяйственных культур.

Сельское хозяйство в США – одно из наиболее эффективных в современном мире. Во многом это объясняется высоким естественным плодородием земель и благоприятными природно-климатическими условиями: северная граница США (за исключением Аляски) проходит по широте Ростова-на-Дону. Однако не только этим. Аграрный сектор экономики США выделяется развитием преимущественно фермерского хозяйства, признаваемого особенностью англо-саксонской государственно-правовой системы. За многие десятилетия фермерство в США при поддержке государства доведено до высокой степени совершенства.

Для современной российской действительности наиболее интересен опыт США в отношении аренды земли. Договор аренды земельных участков на протяжении более 100 лет находит широкое применение в системе сельского хозяйства и агробизнеса США. Если с 1900 года более 30% земли, используемой в сельскохозяйственных целях, являлось объектом договора аренды, то в 1988 г. этот показатель составил 45%, в 1992 года - 51% . Обычно фермеры относительно молодого возраста являются арендаторами земли, так как они не имеют достаточного количества финансовых средств на приобретение земли в собственность. С другой стороны, иногда лица, решающие начать сельхозпроизводство, не уверены, будут ли они вести его в долгосрочной перспективе. В определенных ситуациях фермеры, уже ведущие сельхозпроизводство, и принимающие решение о его расширении, предпочитают арендовать дополнительнык участки земли, нежели приобретать их в собственность. Такое решение обычно обосновывается экономическимим факторами – структурой производственных затрат. Аренда земли позволяет фермеру направить капитал на совершениствование технологии и расширение оборотных средств.

Переход от полной к частичной аренде и покупке земли получил название "фермерской лестницы". Ее проходят в процессе становления большинство начинающих фермеров. Среди начинающих фермеров (до 25 лет) собственники составляют 22,8%, частичные собственники – 21,9%, арендаторы – 55,7%. А в предпенсионной возрастной группе фермеров (55-63 года) соотвествующие показатели составляют соответственно 53,2, 38,8 и 8 процентов. Таким образом, в последней группе фермеров доля собственной земли в 2,3 раза выше, а арендованной почти в 7 раз ниже, чем у начинающих фермеров. Пенсионеры предпочитают сдавать свою землю в аренду.

Значение аренды в сельском хозяйстве США повышается по мере концентрации производства. Увеличение размера фермы - основная тенденция в современном сельском хозяйстве США. Так, за десять лет (с 1986 по 1996) число ферм сократилось с 2,25 до 2,06 млн. При этом средняя площадь земельных угодий возросла с 183 га до 192 га. Сейчас средняя площадь американской фермы составляет 200 га. Причем более 50% фермерской земли принадлежит фермерам с площадью участка свыше 400 га, составляющим лишь небольшую часть фермерских хозяйств. В пределах страны, в зависимости от уровня интенсивности сельского хозяйства, средний размер ферм колеблется от 1000 га в горных штатах Запада (в отдельных штатах – 2000-2600 га), где преобладает пастбищное животноводство, до 400-500 га - в пшеничном поясе, 100-150 га – в кукурузном поясе и 80 га – в Новой Англии (в штате Род-Айленд – 41 га), специализирующейся на молочном скотоводстве, птицеводстве и овощеводстве.

Постоянное увеличение площади земельных участков, происходящее в последние десятилетия, обусловлено совершенствованием применяемых технологий и традиционно высоким уровнем применения машин и высокопроизводительного оборудования. Рост концентрации производства усиливает процесс расслоения фермерства, вызывая массовое разорение и ликвидацию мелких и рост экономической мощи крупных фермерских хозяйств. Так, наиболее многочисленны (60%) мелкие фермы с доходом не более 20 тыс. долл., они используют 18% земель и дают 4% товарной продукции. В то же время 2% составляют крупные фермерские хозяйства с доходом не более 500 тыс. долларов, которые используют 13% земель и дают 40% товарной продукции. Их средняя площадь превышает 1230 га.

В постиндустриальный период развитие агросектора США сопровождается уменьшением доли наемных рабочих. Преобладает семейный способ ведения сельского хозяйства. Большинство ферм – это семейные или индивидуальные предприятия. На их долю приходится 75% земель и 64% товарной продукции. Средняя площадь семейной фермы составляет 148 га, годовой объем товарной продукции – 52 тыс. долларов.

В соответствии с законодательством США отношения по передаче земельных участков в аренду оформляются при помощи "лизинга". В каждом штате существует свое законодательство в этой сфере. Однако формальное определение лизинга одинаково на всей территории страны. Договором лизинга (leasing) признается соглашение, по которому от одной стороны к другой передается право пользования и владения движимого и (или) недвижимого имущества. Сторонами договора лизинга могут являться как юридические и физические лица, так и государство: арендодатель (landlord) и арендатор (tenant).

Наиболее распространенными видами договора лизинга земельных участков являются cash lease (договор аренды с условием об оплате арендной платы денежными средствами) и share lease (договор аренды с условием об оплате арендной платы готовой продукцией). При первой форме лизинга, уплачивая фиксированный платеж, фермер принимает весь риск на себя, во-втором - уплачивая платеж в виде доли от урожая, фермер разделяет риск с арендодателем. В последнее время большое распространение находит cash/share (hybrid) lease (договор лизинга с комбинированным условием оплаты), условие об арендной плате которого является комбинацией двух предыдущих систем платежей. Большинство фермеров в настоящее время имеют хороший доступ к информации и они желают получать справедливый размер арендной платы, к которому располагает использование лизинговых соглашений с условием о комбинированной ставки арендной платы.

Опыт изучения правовых и экономических аспектов применения договора лизинга земельных участков в США может быть полезен для России. Российское законодательство позволяет заключать договоры аренды земельных участков, но прямо запрещена передача земельных участков в финансовую аренду, то есть в лизинг (статья 666 ГК). Как правило, условие об арендной плате в этих договорах содержит в себе только определенный фиксированный платеж. Возможно, в России участники арендных отношений так же будут заинтересованы в установлении комбинированной арендной платы, состоящей из фиксированной платы и премии.

Изучение американского опыта организации фермерских хозяйств нельзя проводить без оглядки на самобытные региональные особенности конкретной страны. Ведь наиболее раннее и полное развитие фермерство получило в странах, для которых был характерен "американский путь" развития сельского хозяйства (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), где оно возникло в результате колонизации как свободных, так и захваченных у туземного населения земель. В большинстве западноевропейских стран становление фермерства происходило в условиях "прусского пути", в ходе длительной эволюции помещичьих хозяйств в крупные капиталистические предприятия, а крестьянства либо в наемных рабочих, либо в сельскую буржуазию (фермеров). Исключение составляла Великобритания, где в связи с полной ликвидацией крестьянской земельной собственности в результате огораживаний (17 в.) фермерство (главным образом на арендованной земле) раньше, чем в других странах Европы, стало господствующей формой сельхозпроизводства.

IV. Земельные отношения в Китае

На феодальном Востоке, где верховным собственником земли было государство существовало как частное, так и общинное землепользование. Эта характеристика стран феодального Востока сохранила свою актуальность и в современных условиях.

Для КНР – страны, достаточно близкой России по концепциям предыдущего развития – земельные отношения являются крайне важными. Это связано с тем, что при наличии огромного населения площадь земель, которые можно использовать в целях промышленного развития и производства сельскохозяйственной продукции ограничена. Китай – страна гористая, что автоматически выводит значительную часть территории государства из сферы землепользования. Кроме того, в настоящее время вопрос обеспечения населения продовольствием (что подразумевает сохранение определенных земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения) становится все острее в связи с тем, что бурно развивающаяся промышленность тоже требует выделения соответствующих территорий.

После победы народной революции в 1949 году. частная собственность на землю в Китае была отменена. Были закреплены две формы собственности на землю – государственная и коллективная. Все Конституции КНР (а их до принятия последней в 1982 году в истории конституционного права было три) закрепляли эти формы собственности. Ныне действующая Конституция КНР, в которую последние поправки были внесены в 1999 году, гласит: "Недра, воды, леса, горы, целинные земли, отмели и другие природные ресурсы являются государственной, то есть общенародной собственностью. Исключение составляют леса, горы, степи, целинные земли и отмели, которые по закону являются коллективной собственностью" (статья 9). Статья 10 Конституции КНР устанавливает, что "земля в городах принадлежит государству. Земля в деревнях и пригородах является коллективной собственностью, за исключением участков, принадлежащих по закону государству; земля под жилыми постройками, приусадебные земельные и горные участки также являются коллективной собственностью". Та же статья прямо запрещает незаконное присвоение земель, их куплю-продажу, незаконную аренду или передачу земель в иной форме, что означает отсутствие рынка земли в Китае.

Основной принцип земельных отношений сводится к тому, что земли сельскохозяйственного назначения относятся к коллективной собственности, остальные – к государственной. Он закрепляется и в Общих положениях гражданского права КНР (ОПГП) 1986 года – основополагающем акте гражданского законодательства, который был принят вместо Гражданского кодекса (кодекс разрабатывался, но было решено вопрос о его принятии отложить, поскольку в экономике Китая начались бурные перемены). ОПГП дают более подробный перечень объектов землепользования, а также уточняют, что к коллективной собственности относится земля крестьян данного села; земля, используемая сельскохозяйственными производственными кооперативами, другими сельскими коллективными хозяйственными организациями или комитетами сельского населения; земля, находящаяся в собственности крестьянских коллективных хозяйственных организаций волостей (статья 74). Другими словами, коллективная собственность на землю многосубъектна. Кроме того, земля, недра, иные природные ресурсы, находящиеся в собственности государства, могут передаваться в пользование организациям коллективной собственности (статьи 80, 81).

Что касается порядка землепользования в деревне, то согласно статье 8 Конституции КНР сельские коллективные хозяйственные организации осуществляют двухуровневую систему хозяйствования, основной которой является семейный подряд. То есть, большие производственные бригады (коллективные хозяйственные организации) как субъекты права коллективной собственности на землю передают земельные наделы крестьянским семействам или звеньям в землепользование, которые и занимаются производством сельскохозяйственной продукции. На общекитайском и провинциальном уровнях было принято немало нормативных актов относительно этой системы землепользования. В итоге появилось много разновидностей семейного подряда, учитывающих природные, демографические и прочие характеристики отдельных регионов.

Таким образом, земля, находящаяся как в собственности государства, так и в коллективной собственности, по договору подряда может предоставляться в пользование организациям или частным лицам. Земля, находящаяся в коллективной собственности крестьян, по договору подряда выделяется членам хозяйственных коллективных организаций для ведения сельского хозяйства, лесоводства, животноводства и рыболовства на 30 лет. Крестьянская земля может также передаваться по договору подряда для указанных целей организациям или частным лицам, не являющимся членами соответствующих хозяйственных коллективов.

ОПГП (статья 80) устанавливают, что "права граждан и коллективов на хозяйствование по подряду согласно закону на земле, находящейся в собственности коллективов либо государства и используемой коллективами, охраняются законом. Права и обязанности сторон по подряду … определяются договором подряда".

Реально ведущую роль в регулировании отношений землепользования играет специальный нормативный акт - Закон КНР об управлении землей, который был принят в 1986 года и позже значительно переработан. По просьбе КНР обновленный Закон об управлении землей разрабатывался при помощи экспертов Азиатского банка развития в рамках предложенного Госсоветом КНР (Госсовет играет роль правительства Китая) проекта разработки серии законов об охране окружающей среды.

Проект обновленного Закона рассматривался весной 1998 года Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей, местным властям было предложено высказать свои соображения относительно проекта. Обновленный Закон КНР об управлении землей был принят в третьем чтении в августе 1998 года и вступил в силу с 1 января 1999 года.

Разработчики земельного законодательства Китая пока стоят перед проблемой: станет ли земельное законодательство отдельной отраслью права или в его рамках будут присутствовать нормы о правах на недвижимость как таковую. В целом вопрос можно свести к следующему: будет ли государство собственником ряда земель, сохранится ли коллективная собственность на землю в деревнях, в то время как повседневный контроль за этими землями будет осуществляться предпринимателями либо рядовыми гражданами, использующими различные рыночные механизмы.

Ныне действующий Закон об управлении землей регулирует отношения землепользования, которые осуществляются крестьянскими хозяйствами в деревнях и предприятиями так называемой коллективной или государственной собственности. Представляется, что разработчики Закона осознавали необходимость формулирования более жестких механизмов, отвечающих требованиям рынка, системы предоставления земельных прав в рамках государственной или коллективной собственности на землю. Но эту задачу не удалось решить, возникло много неопределенностей.

Так, в Законе не прописаны механизмы передачи вторичных прав на землю (права, передающиеся собственником земли пользователю земельного участка). Но был сделан важный шаг в направлении прав землепользования в городах. Ранее все государственные предприятия пользовались земельными участками бесплатно, что приводило к беспорядку в землепользовании или к потере контроля за эффективным пользованием земельными участками. Теперь новый Закон (статья 54) ограничивает виды cубъектов права, за которыми закрепляется право бесплатного пользования землей. Таковыми стали четыре вида организаций: 1) правительственные учреждения, военные организации; 2) предприятия, относящиеся к городской инфраструктуре и здравоохранению; 3) предприятия, действующие в сфере транспорта, энергетики, водоснабжения; 4) другие предприятия, указанные в законе.

Иными словами, теперь основная масса предприятий, действующих в области промышленного производства, торговли, жилищного строительства, предоставления услуг и т. д., рассматривается как самостоятельные организации, которые должны рассчитываться за землю. Ожидается, что такой подход снизит их земельные требования и уменьшит размеры земельных участков, используемых предприятиями.

Новый Закон устанавливает регистрационную систему земельных прав. Подробный порядок регистрации этих прав в Законе не прописан. Не говорится о необходимых разновидностях документов, способах регистрации или отказа в ней, о создании базы компьютерных данных, о доступе к информации граждан, которые в ней нуждаются и т.д. Видимо, эти детали будут урегулированы в положении о порядке применения Закона. Тем не менее, Закон об управлении землей закрепляет основные принципы и правила регистрации земельные прав (статьи 11-13).

1)На уровне уездных властей подлежат регистрации четыре категории земельных прав: а) право коллективной собственности на землю сельскохозяйственного назначения; б) право пользования сельскими хозяйствами участками земли несельскохозяйственного назначения; в) права пользования государственной землей в городах, предоставленные предприятиям и физическим лицам; г) коллективная собственность на леса, луга, водные объекты, а также право пользования ими;

2)Администрация уездного уровня обязана выдать удостоверения, подтверждающие соответствующие права на землю упомянутых четырех категорий;

3)Все изменения этих прав в результате сделок, наследования, брака, прочих юридических оснований подлежат регистрации, равно как и изменения в плане назначения этих земель, связанных с процедурами планирования;

4)После регистрации права собственности на землю и право землепользования защищаются законом.

Стабильность земельных отношений, как известно, является непременным условием эффективного развития экономики, в частности, создания благоприятного инвестиционного климата. Государство защищает права землепользователей, но как устанавливает Закон, оно в принципе может отбирать землю в целях общественных нужд и лишать землепользователей их прав в качестве наказания за неэффективность пользования землей. Речь идет о национальной безопасности, охране здоровья нации, образовании, реализации крупных инфраструктурных проектов, защите окружающей среды, реализации планов по омоложению старых городских районов, возвращении неиспользуемых или избыточных участков дорог, истечении сроков договоров по использованию земли, которые не возобновляются и т. д.

В китайском Законе подобные концепции и процедуры присутствуют, но есть специфика, поскольку не делается различия между проектами, основанными на частной собственности, и теми, которые касаются публичных целей. Правительственные органы считаются спонсорами либо участниками во всех (или большинстве) проектов развития. Поэтому Закон устанавливает три отдельные процедуры, при которых права собственников земли и землепользователей могут быть аннулированы с целью использования их иным образом. Они сводятся к следующему: 1) лишение прав сельских производственных бригад на земли сельскохозяйственного назначения (статьи 44-55); 2) лишение прав пользования землей в городской черте (статья 58); 3) лишение права землепользования крестьянских семей и сельских коллективных предприятий (статья 65).

Следует добавить, что для властей практически нет ограничений в праве изъятия земель в целях городского развития и иных несельскохозяйственных целей. Логика здесь заключается в том, что не должно быть прямых, частно-правовых (рыночных) отношений между предприятиями, коллективами, отдельными крестьянами-землепользователями.

Процесс изъятия сельскохозяйственных земель, однако, связан с новыми важными мерами защиты прав крестьян-землепользователей (статьи 47-49). Если земельный участок изымается у крестьян не в целях сельскохозяйственного развития, местные власти, руководство производственных бригад должны разработать и публично представить планы изъятия, переселения крестьянских семей, обосновать необходимость всего этого. То есть, публичность подобных процедур подразумевает, что крестьянские семьи будут принимать активное участие в решении своих дальнейших судеб.

Закон устанавливает, что изъятие земли производится не безвозмездно, а при выплате "соответствующей компенсации". Она включает три составные части: 1) плата за изымаемую землю; 2) субсидию для переселения; 3) компенсацию за строения, прочую недвижимость, запасы кормов для скота, запасы зерна для посевов. Повторим, что не ясно, какие же именно факторы должны учитываться при определении размеров компенсации. Однако ст. 51 устанавливает, что в случае изъятия земли самим государством для крупных проектов развития (строительство водохранилищ, гидроэлектростанций и т. п.) размер компенсации устанавливается Государственным советом КНР.

Закон устанавливает также процедуру разрешения земельных споров в нескольких взаимосвязанных статьях о праве собственности на землю и праве землепользования. В статье 13 говорится, что соответствующие зарегистрированные права "охраняются законом", а также устанавливается, что "никакая организация или гражданин не должны нарушать эти права". Статья 14 устанавливает, что подрядные договоры крестьян охраняются законом. Эти общие установления конкретизируется в статье 16, которая гласит, что "споры , связанные с правом собственности и правом землепользования, должны решаться путем переговоров сторон. Если соглашение не может быть достигнуто подобным путем, спор подлежит разрешению народными правительствами".

Споры между организациями (предприятиями) подлежат разрешению народными правительствами на уровне уезда или выше. Споры между гражданами или между гражданами или организациями подлежат разрешению народными правительствами на уровне городов или уездов. Закон не отказывает и в судебной защите прав. Та же статья устанавливает, что "если стороны отказываются признать решение соответствующего народного правительства, они и могут возбудить дело в народном суде в течение 30 дней после получения решения". Но ни одна из сторон до разрешения спора не вправе "изменять существующее положение оспариваемой земли". Между тем в РФ "наличие спора о границах земельного участка не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него" (статья 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Другими словами, Китай в вопросе разрешения земельных споров пошел по общепринятому в мире порядку. Он обеспечивает доступ к простому и недорогому процессу разрешения споров. При этом разрешение споров между предприятиями, которые (споры) возникают, как правило, по поводу крупных земельных участков и являются более сложными, выносятся на более высокий уровень разрешения. Одновременно обращение в суд гарантируется любым субъектам земельного права.

Китайское законодательство не содержит специальных норм, запрещающих продажу земли иностранцам. Видимо, монополия государственной собственности на землю делает отсутствие для них права частной собственности на землю само собой разумеющимся.

V. Заключение

В заключение можно указать некоторые общие черты, характеризующие земельные отношения в развитых странах мира:

1.В XXI веке тенденцией большинства стран может стать замена частной собственности на землю в существующем понимании другой формой землепользования. К тому вынуждают проблемы экологии, продовольственного обеспечения, ресурсного истощения. Преодоление этих проблем потребует усиления национального и планетарного контроля.

2.В большинстве государств регулирование земельных отношений основывается на принципе главенства общих интересов при использовании земельных ресурсов перед эгоистическими интересами отдельных лиц.

3.В странах мира приняты различные формы собственности на землю (государственная, частная, их сочетание). При этом соотношение долей земельной собственности в общей площади той или иной страны может изменяться за счет перераспределения земли между владельцами.

Как показывает международная практика, современная экономика - это симбиоз рыночных отношений и государственных мер по их регулированию. Подъем в аграрном секторе крупнейших стран произошел благодаря не рынку, а активным мерам со стороны государства, планированию в государственном масштабе и выработке гибкой налоговой политики.

4.Во всех странах законы устанавливают приоритет землепользования своих граждан перед иностранными гражданами.

5.Земельные отношения в России, в том числе с участием иностранных лиц, могут развиваться на основе аренды земли у государства. Долгосрочная аренда земли и рынок арендных прав, с применением системы ипотечного кредитования (в том числе через специальные поземельные банки) могут служить основой эффективной экономики вместо передачи земли в собственность.

6.Принятие Земельного кодекса Российской Федерации, способствующего распродаже земель в собственность иностранных лиц, и признание его конституционным Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года создают дополнительную угрозу суверенитету и территориальной целостности России, использованию земли России в интересах её народов.

Чуркин Владимир Эрнстович –

кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, Лауреат премии "Эколог года Подмосковья" за 2004 год

Проблемы регулирования оборота сельскохозяйственных земель на момент обсуждения и принятия Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК) были очень актуальны и чрезмерно политизированы. Вынесение положений об обороте сельскохозяйственных земель из текста ЗК в самостоятельный закон имело смысл только с точки зрения ускорения процедуры обсуждения и принятия ЗК. Задача скорейшего принятия ЗК была настолько приоритетной, что для ее решения были принесены в жертву многие правовые институты, в том числе оборота сельскохозяйственных земель.

ЗК (пункт 6 статьи 27) установил, что регулирование оборота сельскохозяйственных земель осуществляется специальным Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее ФЗ "Об обороте"), который был принят 24 июля 2002 года и вступил в силу через полгода после официального опубликования. Данный закон устанавливает принципы ограничения оборота сельскохозяйственных земель, которые расходятся с правилами, закрепленными в статье 27 ЗК. Если ограничение оборота земельных участков по ЗК основано на объекте оборота, то в соответствии с ФЗ "Об обороте" главное значение имеет субъект права на землю (его гражданство) и процедура отчуждения сельскохозяйственных земель.

Возникает вопрос о соотношении данных схем оборота. Является ли порядок совершения сделок с земельными участками, установленный ФЗ "Об обороте" приоритетным, по отношению к ЗК или дополнительным? Данный вопрос представляет особый интерес в свете противоречивого регулирования оборота земельных участков положениями ЗК, ФЗ "Об обороте", Гражданского кодекса, а также принятия Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы. В названном Постановлении Конституционный Суд отметил, что статья 3 ФЗ "Об обороте" позволяет иностранным гражданам, иностранным организациям и лицам без гражданства иметь сельскохозяйственные земельные участки только на праве аренды. По мнению Конституционного Суда, указанное правовое регулирование способно обеспечить суверенные права Российской Федерации на природные ресурсы, защитить интересы российской экономики, гарантировать российским гражданам и организациям относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом. Соответствует ли это действительности, можно узнать из содержания законодательных актов и практики их применения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 129 Гражданского кодекса РФ земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законом о земле. То есть земельный закон должен определять виды сделок с земельными участками и требования к субъектам (участникам) оборота. Однако ЗК установил ограничения оборота земельных участков на своих принципах, в частности, на основе целевого назначения земельных участков, что идет вразрез с гражданско-правовыми правилами ограничения оборота. ФЗ "Об обороте", напротив, фактически реализует положение пункта 3 статьи 129 Гражданского кодекса, однако только в отношении сельскохозяйственных земель. Можно сделать вывод, что правила, установленные для оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения ФЗ "Об обороте", соответствуют общим принципам гражданского законодательства, но нарушают принципы регулирования оборота земельных участков, закрепленные ЗК.

Принятие ФЗ "Об обороте" привело к оживлению рынка сельскохозяйственных земель. Хаотично проводимая приватизация сельскохозяйственных земель и реорганизация сельскохозяйственных предприятий получила неожиданное продолжение.

Статья 15 ФЗ "Об обороте" установила, что земельные доли, полученные при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу ФЗ "Об обороте", являются долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. То есть, была создана законодательная база для совершения юридических действий с сельскохозяйственными долями с применением законодательства, регламентирующего право общей собственности. Фактически эта норма привела к очередному витку массовой скупки земельных паев из земель сельскохозяйственного назначения.

Массовая скупка паев практиковалась и до введения в действие ФЗ "Об обороте". Её существенными отличиями были отсутствие среди покупателей иностранных лиц с их финансовыми возможностями и регулирование оборота подзаконными актами, прежде всего указами Президента Российской Федерации. Их применение было затруднено в ряде субъектов Российской Федерации, которые приняли свои законы об обороте сельскохозяйственных земель. В настоящее время их действие прекращено в силу статьи 9 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которой впредь до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекты Российской Федерации, оборот земель в которых до введении в действие ЗК регулировался их законами, продолжают осуществлять оборот земель сельскохозяйственного осуществлять в соответствии со своими законами.

Приобретение сельскохозяйственных долей экономически привлекательно для потенциальных инвесторов, в том числе иностранных. Обнищавшее сельское население России готово продать свои земельные доли во много раз ниже их рыночной стоимости, чтобы обеспечить свое существование. Также велика роль криминального давления на собственников земельных долей, преследующего цель запугивания правообладателей земли и последующего приобретения у них долей по заниженной цене. При этом можно отметить две основные задачи, которые решаются путем приобретения земельных паев у крестьян.

Первая задача состоит в создании конкурентоспособного сельскохозяйственного предприятия. В этом случае экономическая эффективность сельскохозяйственного производства достигается путем минимизации затрат на рабочую силу. Приобретается большинство земельных паев, как минимум контрольный пакет. За указанные доли уплачивается цена, соотносимая с рыночной. После формирования контрольного пакета долей ценность оставшихся долей катастрофически падает, поскольку желающих вкладывать деньги в доли, не позволяющие влиять на принятие решений, как правило, не находится.

Итогом является скупка оставшихся долей по бросовой цене. Распространены случаи, когда некоторые доли сохраняются за крестьянами, но итог получается тот же. В данных хозяйствах крестьяне, не имея средств уехать из села, вынуждены работать фактически за мизерные проценты от своих искусственно обесцененных долей, либо просто "за еду", что имеет немалое сходство с крепостным правом. Наиболее ярко данная ситуация проявляется в Белгородской области, где сформированы крупнейшие на сегодняшний день сельскохозяйственные латифундии на наиболее продуктивных землях.

Вторая задача заключается в использовании сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд. Она решается путем объединения в одних руках всех сельскохозяйственных долей. После приобретения сельскохозяйственного предприятия принимается решение о его дальнейшей судьбе.

Наиболее распространена практика перевода сельскохозяйственных земель в земли поселений или в земли промышленности в зависимости от инвестиционной привлекательности размещения жилого комплекса либо промышленного объекта. Изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель находится в ведении субъектов в составе Российской Федерации (статья 8 ЗК). Практика показывает, что вывести земельные участки из состава сельскохозяйственных земель за деньги не составляет большого труда. Сельскохозяйственные земли, переведённые в другую категорию земель, могут быть скуплены иностранными фирмами без каких-либо ограничений: требования ФЗ "Об обороте" на совершение таких сделок распространяться не будут.

Наряду с этим формируется тенденция формального сохранения целевого назначения сельскохозяйственных земель. Дело в том, что приобретение крупного сельскохозяйственного предприятия позволяет решать на его территории целый ряд задач, связанных с сельскохозяйственным производством весьма отдаленно. Широкое толкование сельскохозяйственного производства как "производства, переработки, хранения, транспортировки и реализации сельскохозяйственной продукции" приводит к возможности размещения в границах сельскохозяйственного предприятия практически любого объекта – жилой застройки, промышленного производства, продовольственных магазинов, различных складов и гаражей и др.

ФЗ "Об обороте" установил ряд дополнительных требований к совершению возмездных сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения. Главным из них является необходимость уведомлять органы государственной власти субъекта Российской Федерации, имеющие преимущественное право покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения, о намерении совершить сделку купли-продажи такого участка, а также о существенных условиях данной сделки, прежде всего о цене (статья 8 ФЗ "Об обороте"). Данное требование в настоящее время достаточно легко обходится.

Большинство земельных долей приобретается по следующей схеме. Первоначально право на один из паев приобретается по формально безвозмездной сделке – дарению. После этого новый сособственник скупает оставшиеся доли "изнутри", опережая интересы государства в лице органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вторым способом является внесение земельного участка или земельной доли сельскохозяйственного назначения в уставный капитал юридического лица, либо изменение учредителей юридического лица – собственника сельскохозяйственных земель. Внесение земельных паев в уставный капитал юридического лица подлежит государственной регистрации не как действие по распоряжению земельными участками, а как возникновение права собственности юридического лица на совокупность земельных участков или паев, внесенных в уставный капитал. Следовательно, уведомлять органы государственной власти субъекта Российской Федерации о намерении внести земельный участок или долю сельскохозяйственного назначения в уставный капитал не требуется.

Смена учредителей или внесение земельных участков (паев) в уставный капитал позволяют оплатить смену учредителей юридического лица через оффшоры, если учредительные документы покупателя это позволяют. При такой схеме государство несет убытки в виде недополученных налогов за совершение достаточно дорогой сделки. Кроме того, отсутствует контроль за переходом прав на земельные участки, поскольку формально владелец остается один – юридическое лицо, а собственники юридического лица, в том числе иностранные, могут часто меняться.

Таким образом, реализация положений законодательства об обороте сельскохозяйственных земель и после принятия Постановления Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года на практике приводит к скупке сельскохозяйственных долей у крестьян крупными инвесторами, в том числе иностранными через подставных лиц, что означает отстранение землепользователей – граждан России – от независимого сельскохозяйственного производства. Граждане России, проживающие в сельской местности, зачастую отчуждены от сельскохозяйственного производства в своих интересах и выступают не хозяевами земельных участков, а в качестве дешевой рабочей силы.

Кроме того, после принятия названного Постановления Конституционного Суда в ФЗ "Об обороте" были внесены изменения, позволяющие иностранным лицам скупать все земельные доли, кроме одной, в составе участков (ранее это запрещалось). Тем самым иностранное лицо может "обойти" не только требования ФЗ "Об обороте", ограничивающие его в приобретении сельскохозяйственных угодий, но Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года № 8-П.

Медушевский Андрей Николаевич –

доктор философских наук, профессор Высшей школы экономики,

академик РАЕН

Введение частной собственности на землю в Российской Федерации – острая проблема, в решении которой отсутствует консенсус в обществе, а все предлагаемые меры связаны с различной интерпретацией соответствующих конституционных принципов. В России, как аграрной стране, вопрос о частной собственности на землю всегда являлся одним из основополагающих для всего политико-правового устройства.

В ходе либеральных реформ еще в 60-х годах XIX века и, особенно, столыпинских аграрных реформ начала ХХ века, частная собственность на землю рассматривалась как основа социальной и политической стабильности. Другая тенденция в решении данной проблемы была связана с идеей социализации земли – трудового землепользования, когда земля передавалась не в собственность, а во временное пользование при условии выплаты обществу особого налога – земельной ренты. Наконец, большевистское решение земельного вопроса привело к отчуждению всего населения от земли,

ставшей собственностью государства, и осуществлению принудительной коллективизации.

Радикальным нововведением Конституции Российской Федерации 1993 года стали нормы, закрепившие частную собственность на землю (п. 1 ст. 36) и регламентирующие эту сферу правового регулирования. Земля и другие природные ресурсы могут, согласно части 2 статьи 9 Конституции РФ, "находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Безоговорочное закрепление права частной собственности на землю, по словам М. В. Баглая, завершает "длительную и изнурительную борьбу демократических сил России за один из основных принципов свободы, рыночной экономики и правового государства " . Однако со времени принятия Конституции РФ и до наших дней реализация этих норм была затруднена из-за отсутствия необходимого правового механизма, определяющего условия и порядок пользования землей. До сих пор в обществе и правовой науке нет единого мнения о содержании и реализации соответствующих конституционных норм. Введение земли в гражданский оборот путем конституционного признания частной собственности на нее столкнулось с неразработанностью законодательства, которое могло обеспечить устойчивость данного права и его реализацию (продажу, наследование, залог, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования).

Решить эти проблемы должен Земельный кодекс Российской Федерации,вступивший в силу 30 октября 2001 года (Сборник законодательств Российской Федерации. 2001. №44. Ст.4147). В задачу настоящей статьи входит определить значение Кодекса для решения аграрного вопроса в России. С этой целью рассмотрим следующие проблемы: в какой степени положения Кодекса связаны с основными направлениями регулирования частной собственности на землю в постсоветский период; каковы основные направления кодификации земельного законодательства, предложенные в ходе его обсуждения; какова структура власти и конфликт политических интересов при рассмотрении и принятии Кодекса и, наконец, какова функция Кодекса в модернизации социально экономических отношений России.

Проблема частной собственности на землю в постсоветский период

Регулирование частной собственности на землю в постсоветский период выявило три направления противоречий: между частным и публичным правом (вопрос разграничения публично правовой и частноправовой ее трактовки); между федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации; между политикой права, проводимой различными ветвями власти – прежде всего Государственной Думой РФ и Президентом РФ.

Конфликтность подходов к правовому регулированию земельных отношений с позиций частного и публичного права выражает как объективные особенности этого вида частной собственности, так и традиционную для России дилемму решения аграрного вопроса (спонтанное развитие рыночных отношений или направленное государственное регулирование). В известном смысле дуализм частного и публичного права вытекает из самой природы земельной собственности, во всяком случае при той интерпретации ее специфики, которая существует в отечественной юриспруденции (в рамках концепции земли как "особого вида собственности ").Земля, согласно данной интерпретации, выступает, с одной стороны, как имущество, объект гражданско-правовых сделок (права на владение земельным участком, распоряжения и пользования им, наследования, сервитутов), с другой – как особый вид недвижимости, естественный ресурс, регулирование которого преследует определенный публичный интерес, что предполагает необходимость проведения государством определенной политики права в упорядочении земельных отношений и создании рынка земли. Право собственности на землю, как особой разновидности частной собственности с учетом этого принципа,доступно интерпретациям как с позиций частного, так и публичного права.

Неопределенность разграничения двух трактовок права собственности связана с неясностями и противоречиями в его конституционном регулировании. В связи с этим указывается на многозначность (полисемантичность) конституционного понятия "собственность", используемого в разных статьях Конституции РФ в разном смысле: как синоним имущества (ч. 2 ст. 35), тип экономической организации общества или система отношений, регулируемых правом собственности (ч. 2 ст. 9),обозначение правовой формы участия в гражданском обороте (ч. 2 ст. 8), вещное право (ч. 1 ст. 36) . Далее спорным представляется закрепленное в Конституции РФ понятие "формы собственности ", рассматриваемое критиками в качестве реликта прошлого, не юридического, а скорее политэкономического понятия, создающего иллюзию возможности существования (наряду с частной и публичной) иных форм собственности. Согласно данной критической позиции, никаких "форм собственности" (за исключением частной и публичной)в действительности нет, а имеется только одно право собственности со стандартным, единым набором правомочий, у которого могут быть разные субъекты – граждане, юридические лица, государственные и иные публично правовые образования . Наконец, диаметрально противоположны трактовки положений Конституции РФ о месте института частной собственности в иерархии ценностей и, соответственно, возможности регламентации отношений собственности: одни отстаивали либеральный принцип безусловности и неотъемлемости частной собственности, другие, отдавая приоритет концепции социального государства и принципу социальной функции права, подчеркивали условность этого права и выдвигали ряд возможных его ограничений .

Принципиальное различие этих двух подходов, выражающееся в более широком и узком толковании соответствующих конституционных норм, проявилось в дискуссии о возможности ограничений права частной собственности на землю. Это отражает существование двух различных представлений о праве государства регулировать земельные отношения и, в частности, ограничивать свободу частной собственности на землю . В постсоветской России присутствовали оба подхода, которые вступали в противоречие друг с другом вплоть до полной утраты связи между ними.

Одним из проявлений этих противоречий стала тенденция к установлению приоритета норм гражданского права над земельным в регулировании аграрных отношений в переходный период – она связана со стремлением обеспечить реализацию конституционной нормы о частной собственности на землю. В условиях сопротивления аграрным реформам решающее значение приобретали такие основополагающие нормы гражданского права, как неприкосновенность собственности, равенство участников регулируемых отношений, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела и гарантии судебной защиты гражданских прав . Эта борьба выразилась в приостановлении Государственной Думой РФ действия главы 17 нового Гражданского кодекса РФ до принятия нового Земельного кодекса РФ. Апелляция к гражданскому праву была связана со стремлением Правительства РФ к преодолению регионального консерватизма в решении аграрного вопроса. Дело в том, что гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ), в то время как земельное, горное, лесное и водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ); их интерпретация оставалась крайне неопределенной и позволяла тормозить введение частной собственности на землю на региональном уровне.

Вторым направлением противоречий стали отношения федерального центра и субъектов Российской Федерации, касающиеся аграрного вопроса. Они усугублялись сложностью структуры института собственности в России, имеющего двухуровневый характер. Постоянным фактором переходного периода являлись серьезные расхождения в этой области конституционного права Российской Федерации и конституционного (уставного)права ее субъектов. Закрепляя "единство экономического пространства", Конституция РФ (ч. 1 ст. 8) вводила в то же время положение о равной защите различных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Конституционное закрепление (ч. 2 ст. 8) "иных форм собственности" было в момент принятия Конституции РФ своеобразным политическим компромиссом, позволявшим сохранить в регионах существующие социально экономические отношения (в виде общественной, коллективной и даже конфессиональной форм собственности). В результате появилась не закрепленная в Конституции РФ, но от этого не менее реальная, концепция региональной публично правовой собственности. Для ее теоретического обоснования использовались концепции внутреннего суверенитета субъектов Российской Федерации и земельного федерализма, интерпретировавшегося как неограниченное право собственности на соответствующую территорию. Политическое обоснование вы разилось в проведении ряда региональных референдумов, отрицавших частную собственность на землю. Концепция региональной публично правовой собственности, вытекавшая из идеи суверенитета субъектов Российской Федерации, объявляла землю, недра и природные ресурсы на территории республики ее неотъемлемым достоянием (Республика Саха (Якутия)), достоянием (собственностью)ее многонационального народа (Башкортостан),собственностью (Ингушетия). В итоге одни субъекты Российской Федерации не признали на своей территории права частной собственности, другие, формально признав сделки с землями сельскохозяйственного назначения, ввели механизм их осуществления, на практике блокировавший их, сохранив тем самым монополию существующих аграрных структур. При отсутствии кодифицированного земельного законодательства регионы заполняли данный пробел в желательном для них направлении.

Концепция собственности в качестве публичного или национального достояния, представляющая собой реликт советского права, обусловила серьезные противоречия в интерпретации права частной собственности на землю, особенно возраставшие при решении вопросов приватизации и управления государственной собственностью в регионах. Развитию этих тенденций противостояли решения Конституционного Суда РФ, правовая позиция которого была окончательно сформулирована в Постановлении от 7 июня 2000 года и получила развитие в Определении от 27 июня 2000 года в ходе рассмотрения соответствующих положений конституций республик – Алтая, Татарстана, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии. Относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрану окружающей среды, положения конституций упомянутых регионов, согласно решению Конституционного Суда РФ,"нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" , а потому признаются утратившими силу.

Переход от договорной модели федерализма к централизованной и унификация законодательства не оставляют места для правовой реализации концепций внутреннего суверенитета, региональной публично-правовой собственности и, следовательно, существенно ограничивают допустимые рамки законодательного регулирования поземельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

Третьим направлением конфликта была постоянная борьба между законодательной и исполнительной ветвями власти по центральному вопросу о принципах решения аграрного вопроса. Она выразилась в стремлении коммунистического большинства Государственной Думы РФ принять такой проект Земельного кодекса, который ничего не говорил о частной собственности на землю, чрезвычайно затруднял или прямо запрещал его введение. Так, первоначальный проект Земельного кодекса, принятый Государственной Думой РФ в 1995 году, содержал существенные ограничения землепользования и продажи земли; последующий вариант (1996 г.) не предусматривал свободной купли-продажи и залога земли; наконец, третий вариант (1997 г.), хотя и допускал декларативно частную собственность на землю, однако запрещал куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения.

В первых двух случаях Совет Федерации законопроект отверг, в третьем прошел одобрение, однако был остановлен президентским вето, примененным также для модифицированной редакции данного законопроекта в 1998 году . Даже после создания правительственного большинства в Государственной Думе РФ по итогам выборов в 1999 году Земельный кодекс на протяжении многих месяцев оставался главным объектом противоречий между коммунистами и правым большинством в Государственной Думе, но в конце

концов был одобрен. Государственная Дума РФ приняла Земельный кодекс РФ в третьем чтении 20 сентября и за тем в окончательном варианте 28 сентября 2001 года после длительных дискуссий и активного противодействия левых фракций. Конфликт, реализовавшийся в Государственной Думе РФ, должен был получить свое продолжение в Совете Федерации, определенная часть которого критически оценивала Земельный кодекс. Более того, свою негативную позицию высказали более трети региональных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, что не могло не повлиять на позицию представителей регионов в Совете Федерации. Однако, как и в случае с законом о политических партиях (его принятие означало выбивание почвы из под ног региональных элит), результат голосования оказался совершенно иным. Вопреки делавшимся прогнозам, 10 октября 2001 года проект Земельного кодекса РФ получил поддержку большинства Совета Федерации и Президент РФ подписал Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" 25 октября 2001 года. В своем послании парламенту Президент РФ дал понять, что вопрос о землях сельскохозяйственного назначения, скорее всего, также будет решен в пользу свободной купли продажи.

Таким образом, на протяжении переходного периода отсутствовала политическая возможность кодификации земельного законодательства, а потому регулирование поземельных отношений проводилось указами Президента РФ, которые имели временный характер и теоретически сохраняли силу лишь до принятия нового Земельного кодекса . Именно указы осуществляли регулирование права собственности на землю и рынка земли, предоставив собственникам право продажи, завещания, залога, аренды и мены земли. Этот конфликт выражал не только общую политико-правовую неопределенность ситуации, но и слабость федеральной власти, вынужденной идти на компромиссы в аграрном вопросе.

Суммируя три основных направления противоречий в регулировании аграрных отношений, можно констатировать принципиальный характер разногласий о содержании права частной собственности на землю, нестабильности правовых гарантий ее реализации, противоречивости законодательства, а также отсутствии единой стратегии аграрных реформ и единства политической воли в их проведении. Все это позволяет интерпретировать правовое регулирование земельной собственности переходного периода как "промежуточное (intermediaire) право" по аналогии с тем, которое существовало в постреволюционной Франции до принятия Гражданского кодекса .

Рассмотренные выше противоречия проявились в ходе принятия Земельного кодекса РФ. Процесс обсуждения Кодекса выявил ряд актуальных вопросов:насколько значителен объем изменений, вносимых его нормами (представляет ли он окончательное решение вопроса о земле); каким образом принятие столь принципиального документа (по мнению некоторых, не уступающего по значению Конституции),откладывавшегося длительное время, стало возможно сейчас; почему вопрос, по которому в России не прекращались споры, решился без участия общественности, в аппаратном стиле, и насколько это решение, принятое за несколько месяцев, может рассматриваться как стабильное достижение; почему члены Совета Федерации и его Председатель, столь резко критиковавшие документ в начале обсуждения Кодекса, проявили единство в ходе голосования по нему; как могло случиться, что проект, вызвавший резкую критику в субъектах Российской Федерации, оказался принят их представителями в Совете Федерации и, наконец, что даст принятие Кодекса для изменения социальной и политической ситуации России в будущем.

Направления кодификации земельного законодательства:

аргументы за и против

Земельный кодекс РФ призван регулировать всю область земельных отношений, но вопрос о землях сельскохозяйственного назначения искусственно выведен за его пределы (их статус будет урегулирован специальным федеральным законом, подготовка которого уже начата). Несмотря на этот компромисс, дискуссия продолжалась по принципиальной проблеме: что такое собственность на землю, возможна ли она в России и, если да, то каковы параметры ее правового регулирования. Декларируемыми целями принятия Земельного кодекса РФ стали: распространение единого режима собственности и рыночных отношений на все области народного хозяйства, преодоление противоречий правового регулирования в сфере земельных отношений и создание необходимых условий (правил) для интеграции российской экономики в мировую.

Первой и главной проблемой при анализе Земельного кодекса РФ является вклад его норм в обеспечение прав собственности на землю. Значение Кодекса его сторонники видят именно в унификации и рационализации отношений собственности путем ликвидации промежуточных ее форм (тех самых "иных форм собственности ",под которыми скрывалась общественная и колхозно-кооперативная собственность советского права). Фактически новое законодательство оперирует только категориями публичной и частной собственности. Основное достоинство Кодекса – это установление "единого режима собственности и рыночных отношений во всех сферах народного хозяйства" (М. В. Одинцов) . Однако именно в стремлении к правовой унификации отношений собственности – главный недостаток Кодекса с точки зрения его критиков, не без основания полагающих, что реальные отношения (в виде различных общественных и коллективных типов хозяйств)не вписываются в жесткую классификацию с позиций публичного и частного права. Эти критики указывают на противоречивость и непоследовательность положений Кодекса в вопросах определения механизмов перехода от одной формы собственности к другой (кстати, эти вопросы и станут центральными в случае приватизации или, наоборот, национализации земли).С одной стороны,Кодекс "играет роль квазиконституционного закона", поскольку, вопреки Конституции РФ, устанавливает приоритет норм одного федерального закона над нормами других федеральных законов (кодексов Гражданского, Налогового, Бюджетного), с другой – "не обеспечивает в полной мере всестороннее нормативное регулирование условий и порядка пользования землей в условиях рыночной экономики, не дает четкого ответа на многие вопросы по владению, пользованию и распоряжению землей", регулирует поземельные отношения "неполно, непоследовательно, противоречиво (из Заключения по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам от 9 октября 2001 года). Данный тезис четко выражен председателем Аграрной партии России М. И. Лапшиным в письме к членам Совета Федерации от 8 октября 2001 года, где он выступает за "консервативный, охранительный подход в земельном вопросе" и призывает "не спешить выпускать земельного джина из бутылки, поскольку ошибки при установлении нового земельного порядка могут оказаться непоправимыми", а их исправление возможно будет лишь "через кровь".

Таким образом, в центре внимания оказались положения Земельного кодекса РФ, направленные на пересмотр действующего законодательства с целью укрепления института частной собственности.

Во-первых, в Земельный кодекс РФ включены нормы, стимулирующие переход земли в частную собственность для лиц, владевших ею на других основаниях. Гражданский кодекс РФ (ст. 266 и 268) допускает бессрочное осуществление гражданами таких вещных прав, как право постоянного пользования и право пожизненно наследуемого владения земельным участком. Напротив, Земельный кодекс РФ (ст. 20 и 21) вводит отмену этих вещных прав для граждан, которые не успели воспользоваться ими до введения Кодекса, однако сохраняет их для юридических лиц. Эти нормы Земельного кодекса, призванные стимулировать граждан к приобретению земли в собственность путем ее приватизации, означают, по мнению критиков, сужение вещных прав граждан по сравнению с нормами Гражданского кодекса РФ, а также нарушают принцип равенства стартовых условий для граждан и обеспечивают преимущества юридических лиц перед физическими. Перечисленные противоречия особенно акцентированы в заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации от 4 октября 2001 года, представившего замечания к статьям Земельного кодекса. Если одни критики считают, что данные нормы унифицируют и упрощают отношения собственности на землю, вводят ее в рыночный оборот в качестве объекта купли-продажи, то другие подчеркивают заложенный в нормах изначально элемент социального неравенства.

Во-вторых, серьезные изменения в действующем гражданском законодательстве связаны со стремлением к привлечению инвестиций в промышленность. Инвестиции – центральная тема аргументации правительства, полагавшего необходимым не только введение права приобретать землю, но и "эффективно защищать это право ". Принципы права собственности на землю, договорные начала в регулировании перехода этих прав и регламентация перехода прав собственности на землю при отчуждении находящихся на ней объектов (ст. 260 и 273 ГК РФ) радикально пересмотрены в Земельном кодексе РФ (ст.35),где закреплен принцип неделимости объекта, состоящего из здания и земельного участка. Согласно упомянутой статье 35,не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий и сооружений, если они принадлежат одному лицу. Вводимый Земельным кодексом РФ принцип неделимости земли и находящегося на ней объекта действительно привлекателен для инвесторов. Однако недостаток этого принципа усматривается в том, что он может стать завуалированным способом приватизации земель иностранным капиталом (или посредниками)без реальных инвестиций, а также инструментом обеспечения приоритетного положения юридических лиц по сравнению с физическими.

В-третьих, согласно Земельному кодексу РФ (п. 1 ст. 65) вводится платное использование земли без каких либо ограничений, однако за пределами его регламентации остаются механизмы порядка приватизации различных категорий земель, определения цены на них и размеров платы за использование земли. Вследствие этого отмечалась возможность возникновения проблем с реализацией других положений Земельного кодекса, в частности речь идет о нормах безвозмездной передачи земель, находящихся в государственной собственности, муниципальным образованиям и о нормах установления размера платы за землю (ст.28 Земельного кодекса).В результате юридическая оценка Земельного кодекса оказывалась прямо противоположной: реформаторы считают, что Кодекс "обеспечит на федеральном уровне стабилизацию земельных отношений " (В.П.Горегляд),а консерваторы определяют Кодекс как антиконституционный акт, принятие которого является "национальной катастрофой, ставящей под вопрос само право существования Российской Федерации как суверенного государства" (из Обращения депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края к депутатам Государственной Думы РФ от 29 мая 2001 года).

Проблема собственности на землю, ее видов и направлений регулирования стала центральной еще в ходе дискуссий в Государственной Думе. Определились три позиции: правых, отстаивавших в принципе предложенную правительством концепцию частной собственности, левых, категорически выступавших против нее, и умеренных, пытавшихся согласовать все аргументы путем ограничительных поправок. Эти три позиции доминировали и в процессе дальнейших обсуждений.

Серьезной причиной раскола общественного мнения (после деления на сторонников и противников частной собственности) явилось также традиционное деление на западников (сторонников европеизации)и почвенников; оно отразилось в спорах о соотношении приватизации земли с сохранением национальных приоритетов. Проблема имеет три аспекта: развивается ли Россия по тем же параметрам, что и остальной мир, или ее ситуация уникальна и, следовательно, западные модели частного права здесь не работают; каков должен быть статус иностранцев и возможна ли продажа им земли; каковы необходимые государственные меры в переходный период.

Эти вопросы актуальны для всех развивающихся стран и связаны со стратегией модернизации. Их обсуждение в Государственной Думе, региональных законодательных собраниях и Совете Федерации выявило крайние позиции. Консервативный подход выразился в поправке Государственной Думы о приоритетности российского земельного законодательства перед нормами международного права. В тезисе консерваторов заложены серьезные рациональные основания. Аграрный строй Российской Федерации достаточно специфичен, его современное положение имеет длительную историю, практически не знавшую частной собственности на землю. Поэтому, как полагали консерваторы, перенесение на российскую ситуацию норм западного права не даст ожидаемого эффекта, а скорее ухудшит положение. Наконец, реализация западных подходов приведет к дестабилизации ситуации в национальных регионах, так как может закончиться выселением титульных наций с их территорий. Это произойдет в силу особенностей менталитета и культуры народов, не знавших частного права.

Особенно остро дискуссия развернулась по другому аспекту проблемы – о правах иностранцев на покупку земли. Это был, по словам министра экономического развития и торговли Г. Грефа, "очень тяжелый вопрос, который детально обсуждался в Государственной Думе ". Должны ли права российских граждан на приобретение земли быть уравнены с правами иностранных граждан? Наиболее серьезный аргумент против этого основывался на неэффективности чисто правового решения проблемы. Введение формально юридического равенства российских и иностранных граждан на приобретение земли в собственность обернется, считали оппоненты, фактическим неравенством, как это произошло в ходе приватизации промышленности. В течение весенней сессии (2001г.) Государственной Думы, рассматривавшей Земельный кодекс во втором чтении, к проблеме иностранцев депутаты возвращались несколько раз, но ввиду отсутствия консенсуса заседание было прервано "для проведения консультаций по данному вопросу с лидерами депутатских объединений ".Таким же образом вопрос обсуждался в Совете Федерации. Правительственное большинство отвергло ряд негативных поправок, а именно, об ограничении прав иностранцев на покупку земли, о праве иностранцев получать землю только в аренду, о праве иностранных лиц приобретать землю только на правах аренды, не принята и поправка о исключении положения, по которому иностранные граждане имеют те же права в земельных отношениях, что и граждане Российской Федерации. В качестве компромисса предлагалось более четко увязать приобретение иностранными гражданами земли в собственность с привлечением ими инвестиций для промышленных предприятий, расположенных на этой земле. Консенсус, наметившийся по поправке о том, что иностранные граждане и лица без гражданства могут иметь в Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом РФ, левые отвергли на основании того, что в ней ничего не говорится об иностранных юридических лицах. Только после включения положения об иностранных юридических лицах поправка была принята по предложению правительства (264 голосами).

Достаточно бурно обсуждался статус собственности в приграничных территориях. Речь шла об отклоненных поправках, касающихся необходимых уточнений по определению приграничных зон, прав граждан в приграничных территориях, недопущения предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства земельных участков на правах собственности в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ на основании закона о государственной пошлине. Не прошло предложение включить в законопроект положение, по которому иностранные граждане не смогут приобретать земли на территориях, которые будут устанавливаться указом Президента РФ. В итоге вопрос был вынесен за рамки Земельного кодекса и фактически не получил четкого правового закрепления. "Не могу я, друзья, голосовать за такой кодекс ",– суммировал обсуждение один из лидеров оппозиции в Совете Федерации,– поскольку с его принятием "мы просто погубим свою страну" (Н. И. Кондратенко). Решающую роль сыграли также высказанные на этот счет опасения губернаторов приграничных территорий: результатом стала неопределенность нормы о запрещении продажи земли иностранцам в приграничных территориях, перечень которых будет устанавливаться указом Президентом РФ.

Третий блок проблем связан с определением роли государства в переходный период. Теоретически, существуют три основные тенденции государственного регулирования в условиях перехода к рыночной экономике – введение правовых ограничений земельного оборота, налоговое законодательство и осуществление определенной кредитно-денежной политики. Именно они составили суть Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Первая тенденция состоит в введении моратория – фактического запрета регистрации сделок, связанных с отчуждением или передачей во временное пользование или владение земель, находящихся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю согласно пункту 10 статьи 3 упомянутого Федерального закона. В результате значительное число норм Земельного кодекса, а также ряд положений Гражданского кодекса блокируется в течение переходного периода, поскольку не могут возникать соответствующие права на эти земли. Вторая тенденция государственного регулирования связана с установлением приоритета норм Земельного кодекса в отношении действующего налогового законодательства. Имея целью расширение возможностей государства по косвенному (через налоговую систему) регулированию земельного оборота, положения нового земельного права означают правовую коллизию с действующим Налоговым кодексом. Третья, и самая конфликтная, тенденция регулирования выражается в установлении государством цены выкупа земельных участков. Эта статья, по признанию участников обсуждения, стала "наиболее дискутируемой в Государственной Думе", на окончательную формулировку которой было потрачено "два дня и две ночи" (Г.Греф). Действительно, при введении земель в рыночный оборот проблема цены на землю, критериев ее установления, характера ее образования и возможности государственного регулирования приобретает существенное значение для успеха реформы.

В российских условиях эта проблема (при бедности основной массы сельскохозяйственного населения и отсутствии у него предпринимательских и частнособственнических инстинктов)становится решающей и заключается она в следующем: должна ли эта цена определяться свободной игрой рыночных сил или, напротив, устанавливаться административными органами. Основные позиции в споре таковы: спонтанное рыночное саморегулирование, прямое установление государством цен, косвенное воздействие государства через систему налогообложения. В ходе дискуссий в Государственной Думе серьезному сомнению подвергался сам принцип платного пользования землей (предлагались исключения из него),а потому значительное число поправок было связано именно с усилением роли государства в процессе определения цены. В частности, Аграрная партия России выдвинула поправку, направленную на установление жесткой взаимосвязи стоимости земли с размерами ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. Обсуждалась методика определения рыночной стоимости в соответствии с кадастровой стоимостью земли. Сторонники последовательного проведения рыночного принципа в земельных отношениях полностью отвергали административные методы установления цен на землю, поскольку это приведет к занижению ее реальной рыночной стоимости, распространению теневого оборота и спекуляции землей. Данная позиция наиболее четко сформулирована мэром г. Москвы Ю. М. Лужковым, заявившим, что "все то позитивное, что есть в Земельном кодексе, сводится к нулю отдельными нормами Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", устанавливающего пределы цены земли в поселениях.

На фоне этих дискуссий позиция правительства выглядит компромиссной. Правительство, как отмечал Г. Греф, сознательно пошло на административное регулирование потолка цен (с дифференциацией по разным категориям населенных пунктов в соответствии с численностью населения) исходя из того, что основные условия формирования рыночной цены (свобода и воля продавца и покупателя, неограниченность времени экспонирования объекта купли-продажи на рынке)объективно отсутствуют в стране. В упомянутом Федеральном законе отражена скорее прагматическая и политическая позиция: осознавая, что административно установленная цена земли действительно оказывается несколько заниженной (по сравнению с рыночной), правительство пошло на нее исходя из сложившейся реальной практики выкупа земельных участков и, что гораздо важнее, из стремления к стимулированию владельцев предприятий или зданий к выкупу и приватизации находящихся под ними земельных участков.

Однако вопрос о государственном регулировании также не получил окончательного разрешения в силу существования диаметрально противоположных представлений о его содержании и необходимых параметрах: если для одних оно реализовано в полном объеме, то для других вообще отсутствует или оказывается явно недостаточным, что чрезвычайно опасно в условиях переходного периода.

Каково же значение предложенной кодификации земельного законодательства с точки зрения ее сторонников и противников? Представляет ли она собой простую систематизацию действующих норм земельного законодательства постсоветского периода или идет гораздо дальше в направлении создания нового права? Вынося Земельный кодекс на рассмотрение законодателей, правительство подчеркивало именно первую, техническую сторону кодификации. В Земельном кодексе, по мнению правительства, "осуществлена систематизация правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков с учетом последних изменений законодательства, установлены процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, установлены права и обязанности лиц, являющихся владельцами и пользователями земельных участков, закреплен исчерпывающий перечень оснований и способов прекращения и ограничения прав на землю", и, следовательно, Кодекс – это "кодифицированный законодательный акт, определяющий основы правового регулирования земельных отношений " (из официального отзыва Правительства РФ от 8 октября 2001 года на Земельный кодекс РФ и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации " за подписью заместителя Председателя Правительства В. Христенко). Современное российское земельное законодательство, по признанию правительства, находится в состоянии хаоса, а, по мнению министра Г. Грефа, "сама процедура регулирования земельно-правовых отношений настолько сложна, запутана и противоречива, что применять можно зачастую как одни акты, так и другие. И при этом не нарушать закона" (из стенограммы обсуждения Земельного кодекса в Совете Федерации). Сходная оценка ситуации дается в экспертных заключениях: "В настоящее время земельное законодательство представляет собой совокупность несистематизированных нормативных правовых актов, отсутствие кодификации которых ведет к проблемам правоприменения данных норм" (из Заключения по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по делам Федерации, федеративному договору и региональной политики). По подсчетам Г. Грефа действует в этой сфере свыше 40 федеральных законов, более 60 указов и постановлений правительства. По другим данным, приведенным в выступлении представителя от администрации Костромской области И. В. Старикова, эти цифры еще более показательны: за истекшее десятилетие вопросы земельного права регулировались 31 законом,44 президентскими указами и более 180 постановлениями правительства. Основным способом регулирования земельных отношений в этих условиях служили подзаконные акты. Устранение противоречий и систематизация земельного законодательства – основная формально декларированная цель кодификации, которая при такой интерпретации действительно "не вводит ничего революционного ",поскольку "кодекс кодифицирует те законы, которые на сегодняшний день приняты " (И. В. Стариков).

Оппоненты кодификации, однако, усмотрели в ней совершенно иной смысл, состоящий в пересмотре и ревизии существующего законодательства. Формально соответствуя Конституции РФ, доказывали они, Земельный кодекс производит настоящий переворот в действующем законодательстве: во-первых, он поставлен в приоритетное положение в отношении других отраслей права (ст.1 –3 Кодекса закрепляют приоритет его норм над всеми иными правовыми нормами отраслевого законодательства, связанными с регулированием вопросов использования и охраны земли), во-вторых, Кодекс вносит радикальные изменения в действующее законодательство (Гражданский и Налоговый кодексы, федеральные законы), в-третьих, он составлен таким образом, что его нормы легко могут быть интерпретированы последующим законодательством в любом угодном направлении. Наиболее четко негативная позиция представлена в Заключении по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по аграрной политике и в выступлении его председателя Е. Савченко. Последнее обстоятельство представлялось особенно серьезным: "нечеткость, многозначность формулировок, внутренние противоречия, расширительные и отсылочные нормы,– констатировал представитель Читинской областной Думы в Совете Федерации,– дезавуируют якобы установленные Кодексом пределы и создают практически неограниченную возможность вовлечения земель в свободную куплю-продажу со всеми негативными, а может быть, и трагическими последствиями для России" (В. Е. Вишняков). Основной аргумент противников кодификации состоял в том, что она (уже самим фактом систематизации и унификации законодательства) приведет к формально правовой легализации стихийных изменений постсоветского периода – теневого рынка и фактического самозахвата земель сельскохозяйственного назначения, произошедшего в последнее десятилетие. "Мне,– говорил, например, председатель Алтайского краевого Совета народных депутатов,– больно было смотреть, когда лучшие земли сельскохозяйственного назначения отгорожены бетонными заборами, металлическими заборами без всяких норм". Эта логика "российского огораживания", закрепляемая Земельным кодексом, ставит своей целью новый "черный передел", следствием которого окажется социальная дестабилизация. Правительство обвинялось поэтому в искажении реального масштаба проектируемой реформы: "Те, кто пытается сказать, что Земельный кодекс затрагивает два процента земель Российской Федерации: или делают это преднамеренно, или сами не понимают, о чем они говорят" (А.Г.Назарчук).

Таким образом, с самого начала столкнулись две концепции кодификации: одна – простая систематизация существующих норм и вторая – модернизация отношений собственности .

Проведенный анализ дискуссий по Земельному кодексу РФ позволяет констатировать отсутствие консенсуса по принципиальным вопросам содержания права собственности на землю, его возможных ограничений и критериев эффективности реализации, а также единого видения политических

последствий его принятия. Конфликтность проблемы предельно отчетлива именно потому, что речь идет об одном из главных вопросов для будущего России. Принятие Земельного кодекса РФ стало результатом острой политической борьбы между сторонниками и противниками реализации принципа частной собственности на землю и продемонстрировало существование раскола по этому вопросу в российской постсоветской элите. Уже в ходе дискуссии выяснилось, что проблема значительно шире ее экономических параметров и выражает политическую направленность конфликта.

Структура власти и конфликт интересов

в ходе принятия Земельного кодекса РФ

Конфликт по поводу принятия Земельного кодекса РФ получил развитие на разных уровнях, отразив противоречия центра и регионов, палат парламента и, что особенно важно, политических группировок в Совете Федерации. Эта борьба прошла ряд этапов, раскрывающих особенности функционирования механизма разделения властей в российском политическом режиме.

Прежде всего, одним из проявлений конфликта стала борьба фракций политических партий в Государственной Думе (правительственных и оппозиционных).Она началась 25 апреля 2001 года после внесения правительством в Государственную Думу проекта Земельного кодекса. Ее

кульминация относится к обсуждению Кодекса во втором чтении, когда оппозиция предприняла целенаправленные усилия снять его с обсуждения (основанием для этого по служили процедурные нарушения при подготовке законопроекта ко второму чтению)и перенести дискуссию по нему в согласительную комиссию. Земельный кодекс, как указывалось выше, был принят Государственной Думой в третьем чтении 28 сентября 2001 года благодаря консолидированному голосованию "Единства " и правых партий против левых (и аграриев), которые, утратив многолетние доминирующие позиции, оказались в меньшинстве. Как показывает современная политическая социология, существует известная закономерность в отношении партий к правовым и парламентским процедурам: чем дальше партия от власти, тем более она оппозиционна; чем более она оппозиционна, тем больше внимания она обращает на правовые и процедурные нарушения. Этим объясняется тот факт, что коммунисты, традиционно игнорировавшие правовые нормы, неожиданно оказались в авангарде борьбы за чистоту парламентских процедур. В этом также состоит причина возникновения политического конфликта, и прежде всего в процедурных дискуссиях.

Другое проявление конфликта выразилось в борьбе между федеральным центром и регионами (субъектами Российской Федерации) относительно содержания Земельного кодекса и порядка его принятия. В ходе этого этапа политической борьбы, которая концентрировалась на процедурной проблеме согласительной комиссии, возник конфликт интересов региональных (и национальных)элит и центра по вопросу контроля над земельными ресурсами и недрами. На этом этапе консолидировался оппозиционный блок, представленный не только левыми в Государственной Думе, но также значительной частью региональных законодательных собраний и их представителей в Совете Федерации. Данная стадия конфликта превратила принятие Кодекса в фактор публичной политики и получила институциональное выражение в диаметрально противоположной юридической квалификации Кодекса и процедуры его принятия двумя палатами парламента – Государственной Думой и Советом Федерации. Не имея возможности решить вопрос голосованием большинства, оппозиция прибегла к тактике переведения содержательной дискуссии в процедурную плоскость. Проект Земельного кодекса, внесенный правительством 29 апреля 2001 года в Государственную Думу, по решению ее Совета 15 мая 2001 года (согласно статье 72 Конституции РФ)был направлен в законодательные (представительные)органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений. Именно этот механизм оппозиция стремилась использовать для блокирования Кодекса. По мнению оппонентов Кодекса, решения о несогласии с внесенным правительством проектом Земельного кодекса приняли законодательные (представительные)органы государственной власти 34 субъектов Российской Федерации. Этот вывод получил развитие и обоснование в составленной Правовым управлением Аппарата Совета Федерации специальной "Справке по вопросам процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой проекта Земельного кодекса Российской Федерации", где отрицалась правомерность решения Государственной Думы РФ и констатировалась необходимость "создать согласительную комиссию с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации ".

В решениях региональных органов законодательной власти более трети субъектов Российской Федерации действительно доминировало предложение отклонить Кодекс и создать согласительную комиссию, причем в ряде сопроводительных писем эта позиция выражалась предельно резко. Но правительство, инициировавшее земельную реформу, очевидно, не могло согласиться с подобной логикой развития событий. Поэтому, когда вопрос об этом был поставлен на заседании Государственной Думы, данная инициатива встретила решительный отпор правительственного большинства в Государственной Думе, которое проголосовало против предложения о снятии вопроса о Кодексе с рассмотрения и создания согласительной комиссии . Все это означало политическое поражение левой оппозиции в Государственной Думе РФ.

Третьей фазой конфликта стала политическая борьба внутри Совета Федерации. Верхние палаты парламентов многих стран (Палата лордов в Англии, Сенат во Франции, Государственный совет в Российской империи),отражая интересы регионов или земельной олигархии, часто выступали консервативными оппонентами аграрных преобразований, успех которых определялся способностью правительства преодолеть их сопротивление. Исключение не составляла и позиция Совета Федерации, сформировавшегося как политический институт в условиях компромисса между центром и регионами в период кризиса 1993 года и являвшегося до последнего времени надежным бастионом региональных интересов. Эта завершающая фаза конфликта наиболее четко выявила механизм принятия решений, раскрыв борьбу политических группировок и роль Администрации Президента РФ в достижении поставленной политической цели. Она представляет исключительно большой интерес для понимания меняющейся политической роли Совета Федерации и расстановки сил в нем. На этом этапе социальный и политический конфликты трансформировались в закулисную бюрократическую интригу, реально определившую результат окончательного голосования.

С самого начала значительная часть членов Совета Федерации не скрывала критического отношения к планируемой земельной реформе, поскольку видела в ней угрозу экономической самостоятельности регионов от центра и нарушение корпоративных интересов губернаторов. Об ращение к аналитическим материалам, подготовленным в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, не вызывает в этом ни малейших сомнений. Правовая оценка Земельного кодекса в этих документах определялась рядом обстоятельств. С одной стороны, Земельный кодекс подлежал обязательному рассмотрению в Совете Федерации на основании статьи 106 Конституции РФ, поскольку содержал положения, касающиеся вопросов федерального регулирования – бюджета, налогов и сборов. С другой стороны, в компетенцию Совета Федерации и его Аппарата не входили анализ, проверка и оценка соблюдения процедурных норм принятия решений Государственной Думой и законодательными (представительными)органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому рекомендации сенаторам не содержали, как правило, определенного негативного вердикта, но тем не менее подразумевали его. Сам факт того, что Аппарат Совета Федерации специально занимался правовой экспертизой соблюдения "процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой в первом и во втором чтениях проекта Земельного кодекса Российской Федерации" и подготовил специальную справку по этому вопросу, говорит о высокой степени его конфликтности.

Факт жесткой региональной оппозиции Земельному кодексу несомненен. Чем же тогда объяснить принятие этого документа в Совете Федерации? Каким образом сторонникам Земельного кодекса удалось получить его одобрение, объявив аргументы оппозиции "мифом ", не заслуживающим серьезного внимания? Ответ на этот вопрос следует искать не в содержательной логике дискуссий и даже не в тонкостях процедурных вопросов, а в логике политической борьбы, развернувшейся внутри самого Совета Федерации. Эта борьба ,идущая в традициях аппаратной интриги, скрыта от непосредственного наблюдения, но отдельные ее проявления доступны анализу. Общие институциональные рамки борьбы определены новым законодательством о порядке комплектования Совета Федерации, радикальным обновлением состава его членов и введением новых административных правил игры. В своей совокупности эти три элемента определяют содержание "микропереворота", превратившего Совет Федерации из бастиона региональной оппозиции в управляемый орган законодательных дискуссий. Можно констатировать существование трех основных каналов давления на Совет Федерации – непосредственно со стороны Президента РФ, со стороны пропрезидентских фракций в Государственной Думе и, наконец, со стороны группы "Федерация", тактика действий которой выполнена в лучших традициях бюрократической машины. Эти три канала давления выявились непосредственно к моменту голосования.

Внутренняя борьба в Совете Федерации завершилась искомым результатом: вопреки первоначальной и, как мы видели, достаточно негативной оценке Земельного кодекса РФ, ко дню голосования пять профильных комитетов Совета Федерации проголосовали за одобрение Кодекса и только один (по аграрной политике)– против, то есть за отклонение Кодекса и создание согласительной комиссии. Следствием этой тактики стала та легкость, с которой были преодолены все возражения оппозиции, сорвано создание согласительной комиссии, ослаблено политическое значение вердикта трети субъектов Российской Федерации, а в конечном итоге обеспечено прохождение Земельного кодекса в Совете Федерации и, вопреки ожиданиям, получение полного его одобрения. Не менее единодушно был одобрен и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Последний результат выглядит тем более странным, что именно этот Закон вызывал в ходе обсуждения наибольшие упреки в отстранении субъектов Российской Федерации от реального участия в земельной реформе.

Сопоставление общих итогов голосования по Земельному кодексу в Совете Федерации и в группе "Федерация" существенно проясняет ситуацию. В целом в Совете Федерации Кодекс поддержали 103 сенатора, против высказались 29, воздержались 9 (всего голосовали 141 член Совета Федерации).Затем был одобрен Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ("за" – 106 сенаторов, "против" – 21, "воздержалось" – 10,всего в голосовании участвовало 137 членов Совета Федерации). Что касается позиции группы "Федерация", то следует отметить, что уже к моменту голосования по Кодексу она занимала лидирующие позиции в Совете Федерации, обеспечивая (в случае дисциплинированного голосования ее членов)автоматическое прохождение президентских законопроектов. В составе Совета Федерации (178 членов) численность группы "Федерация " определялась на момент голосования в 106 членов (или 59,5%). Из общего числа членов Совета Федерации, голосовавших в поддержку Кодекса (103 члена Совета Федерации),на группу "Федерация " приходилось 75 голосов (72,8%),что позволяет говорить о ее доминирующей роли в принятии Кодекса. В целом данный результат голосования не только означает полное поражение оппозиции в Совете Федерации, но и наглядно свидетельствует об изменении его политической природы.

Роль Земельного кодекса РФ в модернизации социально-отношений

Аграрный вопрос, как показывает история, в принципе не возможно решить бесконфликтно. Единственной разумной альтернативой фундаментальным социальным кризисам является своевременное проведение радикальных реформ, предпринимаемых по инициативе государства, способного на современном этапе ввести эти изменения в правовое русло и минимизировать социальные издержки переходного периода. Российская Федерация вынуждена решать проблемы, с которыми большинство стран Западной Европы столкнулось в XIX веке при переходе к индустриальному обществу, когда радикальное разрешение аграрного вопроса стало источником социальных проблем, новой бедности, пролетаризации и пауперизма. До настоящего времени все попытки решения аграрного вопроса в России оказывались несостоятельными, поскольку упирались в абсолютное преобладание аграрных отношений и традиционализм крестьянства – основной массы населения страны.

Современные реформы осуществляются в иной ситуации – в ситуации реализованного промышленного переворота и преобладания городского населения над сельским. Тем не менее перед современными реформаторами стоят во многом сходные задачи: важно перевести аграрный вопрос из сферы социального конфликта в сферу правового и технологического процесса. Осознание этой ситуации стало важным выводом всей постсоветской политической динамики. По мнению Г. Грефа, "Россия созрела для введения частной собственности на землю". Но это высказывание – лишь повторение слов П. Столыпина. Насколько же данный вывод соответствует действительности?

Правовое решение аграрного вопроса в современной России по прежнему сталкивается с рядом объективных трудностей. К ним относится: во- первых, отсутствие устойчивых исторических традиций частной собственности вообще и на землю в частности; во-вторых, неразвитость чувства частной собственности в широких слоях населения (согласно опросам общественного мнения, большинство граждан России выступает против частной собственности на землю, а в сельской местности этот показатель близок к полному неприятию) ; в-третьих, оппозиция реформам со стороны мощных традиционалистских сил (давление колхозно-совхозной системы, тесно связанной с ней региональной бюрократии, опирающейся на социальную поддержку коллективистски мыслящего электората). Государство (точнее, просвещенная бюрократия),выступая инициатором аграрных реформ, не может поэтому опираться на широкую социальную базу (или устойчивый социальный консенсус), вынуждено лавировать и прибегать к компромиссам, которые могут обернуться движением вспять. Оно оказывается перед дилеммой, с одной стороны, объективной необходимости реформ, направленных на модернизацию страны, и, с другой – угрозы утраты стабильности, предсказуемости и управляемости ситуацией.

Этим объясняется такая важная особенность аграрных реформ в России, как их цикличность: каждый шаг вперед в области аграрного переустройства сопровождался, по крайней мере до сих пор, возвратным движением и восстановлением прежних институтов в модифицированном виде. В этом смысле вся советская колхозно-совхозная система, разрушить которую призвано современное земельное законодательство, в длительной исторической перспективе выступает как реакция на либеральные аграрные реформы последнего периода существования самодержавия – от Великих реформ 60-х годов XIX века до столыпинских реформ начала ХХ века (что вполне осознают инициаторы современных реформ).Цикличность аграрных реформ в России – действительно объективная закономерность, а черный передел – едва ли не постоянная судьба России. Не случайно современные коммунистические критики Земельного кодекса, по существу, повторяют аргументы своих предшественников – консервативных помещиков: реформа приведет к дестабилизации и распаду государства, колонизации страны иностранным (и национальным мафиозным) капиталом, росту социального расслоения и бедности, национальным конфликтам, ослаблению обороноспособности государства и падению морали населения. В случае приватизации земли прогнозируются новые массовые "аграрные беспорядки". Нельзя сказать, что эти аргументы, в основе своей будучи безусловно демагогическими, лишены реальных оснований.

Все трудности проведения аграрных реформ в России сужают возможные рамки выбора механизмов их реализации. На современном этапе реформа объективно необходима и ей нет разумной альтернативы. Однако ее проведение, как и ранее, возможно лишь при активной направляющей роли государства, берущего на себя ответственность за социальные издержки этого процесса, а механизм ее реализации приобретает характер бюрократической реформы, осуществляемой путем аппаратных комбинаций с отстранением широкой общественности и давлением на оппозицию. Это является в значительной мере воспроизведением той модели, которая была разработана и применена на практике в рамках столыпинского аграрного бонапартизма .

Принятие Земельного кодекса РФ есть реализованный политический компромисс. Все участники обсуждения – как инициаторы нового законодательства, так и их оппоненты – признают это. Компромиссный характер закона признавался правительством. По словам Г.Грефа, "это был предмет компромисса, в том числе с членами парламента". Со своей стороны, Е. Строев также констатировал принятие "компромиссного варианта". Данный компромисс, действительно, охватывает все стороны проблемы: он реализован между сторонниками частной собственности на землю и ее противниками, правыми и левыми, националистами и западниками, сторонниками централизации и децентрализации. В то же время достижение компромисса стало результатом не договора (консенсуса)политических сил, но их жесткого противостояния, закончившегося преобладанием одной из них над другими.

Модель принятия Земельного кодекса, которую можно идентифицировать как "навязанный компромисс", определила его содержательные особенности, отмеченные критиками: общая размытость концепции собственности и составляющих ее понятий (владение, распоряжение и т.д.); несогласованность и противоречия как с нормами отраслевого права (прежде всего гражданского),так и внутри самого Кодекса, что свидетельствует о нестабильности частного права в целом; обилие изъятий из права частной собственности (прежде всего земель сельскохозяйственного назначения и других земельных ресурсов); отсылочный характер (к несуществующим федеральным законам); отсутствие четких процедур и норм реализации Кодекса, что на практике может привести к злоупотреблениям (в частности, в вопросах ограничения и лишения прав собственности); наконец, общая декларативность Кодекса.

Ограниченность Земельного кодекса РФ наиболее заметна в сравнении с украинским. В Украине Земельный кодекс был принят практически одновременно с российским (25 октября 2001 года парламент Украины одобрил его большинством в 232 голоса) и вскоре получил одобрение Президента. Сама синхронность принятия двух кодексов вызвала даже подозрение в том, что оба они спроектированы и приняты под западным влиянием. В то же время украинский закон оказался радикальнее российского – он вводит в рыночный оборот земли сельскохозяйственного назначения. Единственным ограничением стал мораторий на его введение в пять лет (купля продажа земли разрешена с 2005 года). Согласно украинскому законодательству, крестьяне, имеющие украинское гражданство, смогут бесплатно получить в собственность по 100 гектаров земли высокого качества. Специалисты делают противоположные выводы о значении Кодекса: если одни объявляют его радикальным переворотом, который может превратить Украину в сельскохозяйственное "эльдорадо", то другие видят в нем скорее символический шаг, результат тактического компромисса Президента и парламента, давшего согласие на проведение аграрной реформы в обмен на новый избирательный закон. Однако все оценивают этот шаг как крупное поражение левых сил, которым, при всей жесткости сопротивления, не удалось сорвать принятие Кодекса. Как и в Земельном кодексе Российской Федерации, в украинском отмечается несовершенство в правовом отношении, отсутствие механизма проработки процедур реализации. Общее с российским Кодексом – сохранение контроля государства за земельной собственностью и ее перераспределением. Самое существенное отличие в том, что в Украине, в отличие от России, согласились на теоретическое признание возможности приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, в обеих странах имеет место политический компромисс, однако его результаты существенно различаются. В чем причина этого?

И в том и в другом случае существует однотипный конфликт схожих социальных сил – правительственной бюрократии и оппозиционных аграрных структур, которые в России, однако, традиционно более сильны. Развитие конфликта также имеет сходные параметры: принятие Земельного кодекса, подразумевающего приватизацию земли, инициируется правительством как необходимый шаг для нового технологического рывка – привлечения инвестиций. Основным противником реформы оказывается колхозно-совхозная система – своеобразная промежуточная социальная категория между государством и сельским населением. Будучи исторической преемницей крестьянской общины, эта система, как и община, рассматривалась многими в качестве своего рода стабилизатора социальных отношений в условиях перехода к рыночным отношениям, необходимого для ослабления открытых форм социального недовольства и предотвращения пауперизации. На деле данная система выступает как неофеодальная структура, наследие советской колхозной структуры, являющейся основой корпоративизма, клиентелизма и даже неопатримониализма в национальных регионах. Объединяя в одних руках власть и собственность, она выступает как чуждый ингредиент традиционализма в современном гражданском обществе. Отсюда – объективная неизбежность конфликта аграриев и государства на пути к гражданскому обществу. В социальном плане конфликт выражается в противопоставлении принципов аграрного коллективизма буржуазному индивидуализму, отсталых сельскохозяйственных регионов – индустриальным центрам, титульных наций в национальных регионах – прочим гражданам, субъектов Российской Федерации – федеральному центру, наконец, региональной бюрократии – центральной.

Анализ данного конфликта и его разрешения позволяет констатировать трансформацию российской политической системы и механизма разделения властей. На каждом этапе его разворачивания происходит последовательная нейтрализация определенной части политического спектра: на первом этапе – левой оппозиции и аграрной партии; на втором – региональных элит; на третьем – сложившегося состава Совета Федерации как независимого политического института.

Однако, несмотря на достижение поставленной цели – принятие Земельного кодекса РФ, нельзя сказать, что его сторонники одержали окончательную победу. Она стала возможна не в результате широкого социально политического консенсуса, необходимого для преобразований такого масштаба, а благодаря политическим и административным методам, часто граничащим с конституционным релятивизмом. Отсюда – непрочность и обратимость достигнутых результатов, которые теоретически могут быть пересмотрены в будущем как в результате изменения соотношения сил в парламенте, так и в ходе трудной практической реализации норм Земельного кодекса на местах. Выявившиеся реальные противоречия между субъектами Российской Федерации и центром, законодательной и исполнительной властями, двумя палатами парламента, а в конечном счете различными группами политической элиты были разрешены не путем диалога (который оказался невозможен),а посредством отстранения оппонентов от процесса принятия решений. Это достигалось благодаря последовательному делегированию ответственности на вышестоящий уровень вплоть до Президента РФ как гаранта Конституции РФ и верховного арбитра. На всех стадиях конфликта решающее значение имела позиция президентской власти, опирающейся на парламентское большинство. Именно к ней отсылались противостоящие стороны, и именно она в конечном счете обеспечила легитимность реформе.

Таким образом, основным противоречием принятой концепции реформ как ранее, так и в настоящее время является имманентный конфликт между целями и средствами их достижения. Объективной целью реформ является построение гражданского общества, однако средствами (в условиях ограниченной социальной поддержки)неизбежно становятся методы усиления централизации и административного регулирования. В этой перспективе Земельный кодекс РФ может быть оценен как умеренный шаг в направлении гражданского общества уже хотя бы потому, что открыто формулирует проблему собственности на землю.

Рамсей Кларк

Русские люди! Не продавайте свою землю!

"Приватизация и нищета" — так назывался доклад, с которым выступил бывший министр юстиции США Рэмсей Кларк в Совете Федерации на конференции "Проблемы современных земельных отношений в России", проходившей в Москве 21 мая 1996 года. Доклад был распространен среди участников конференции, направлен в Федеральное Собрание Российской Федерации.

Рэмсей Кларк в 1960-х годах возглавлял земельный отдел министерства юстиции. В его компетенцию входили все процессы, проходившие в США по делам, в которых фигурировали федеральные земли, здания и сопутствующие ресурсы. Представленный доклад базируется на этом опыте, а также на более широком опыте работы министром юстиции (до 1969 года) и частной юридической практике по делам, связанным с земельными проблемами, природными ресурсами и законом об индейцах.

Перед тем как произнести свой доклад, Рэмсей Кларк обратился к участникам конференции со следующими словами: "Русские люди! Не продавайте свою землю! Это единственное, что у вас осталось для национальной независимости".

Ко времени появления первых переселенцев индейцы занимали большую часть Северной Америки и их пути проходили через весь континент. Земля была отнята у них силой, а по условиям подписанных с племенами договоров их перемещали на запад, куда еще не дошли европейские поселенцы. Индейцев продолжали вытеснять, каждый раз на менее привлекательные, все более удаленные западные территории.

Не было ни одного договора с ними по земле и резервациям, который бы не был нарушен правительством Соединенных Штатов.

За небольшим исключением нынешние индейские территории крайне скудны и малопригодны для земледелия, животноводства или какого-либо другого использования. Как правило, у индейцев отбирали права на месторождения руды, угля, любых других ценных ресурсов, например, право на воду, принуждая их влачить жалкое существование.

Государственная земельная политика почти полностью ориентирована на то, чтобы угождать мощным экономическим силам, которые способны оградить помогающее им обогащаться за счет народа законодательство от попыток конгресса изменить его.

Права на добычу угля и нефти, на ведение пастбищного скотоводства, вырубку леса, на использование воды, занятие фермерством и другими доходными видами деятельности на обширных, но сокращающихся землях государственного сектора США отдавались и отдаются богатым частным лицам и корпорациям за малую толику их реальной стоимости, зачастую практически бесплатно на основании федеральных указов и постановлений.

Законы, провозглашающие своей целью сохранение государственной собственности для будущих поколений, управление общественными землями с целью наиболее выгодного использования и разработки, обеспечение справедливой компенсации за федеральные земли и ресурсы, отданные в частные руки, и предоставление бедным равных возможностей получения своей доли при распределении общественной собственности, почти всегда оборачивались лишь новой возможностью обогащения богатых.

Один из многих примеров — Акт об улучшении земель 1903 года. Когда федеральное правительство начало тратить деньги, составившие впоследствии многие сотни миллиардов долларов, на проекты развития государственных земель в западных штатах, оно осознало, что направление использования и стоимость земель на застраиваемых территориях коренным образом изменятся. Крупные плотины, большинство из которых многофункциональны — производство электроэнергии, создание условий для судоходства, образование водохранилищ и запасов воды, защита от наводнений, орошение земли и рекреация, — превратили бы практически непригодные для использования пустыни и горы в бесценные территории.

При хороших подъездных дорогах, доступных воде и электричестве земля, которая не стоила и 10 долларов за акр, начинает стоить 1000 долларов, а вскоре и значительно больше.

Все расходы по осуществлению проектов несло государство, большая часть земли была государственной: народ ждало богатство на долгие времена.

Чтобы создать видимость справедливого распределения, конгресс ограничил 160 акрами размер участка, на котором одна семья могла использовать получаемую по проекту воду для орошения. Разумеется, бедная семья могла бы очень комфортно себя чувствовать на 160 акрах орошаемой земли и стать богатой. Но закон не обеспечил защиту прав мелких семейных ферм. На деле все земли, подпадавшие под Акт об улучшении, сконцентрировались в руках крупных холдинговых корпораций и богатых семей. Были нажиты колоссальные состояния. Например, семья, контролировавшая газетную корпорацию "Лос-Анджелес таймс", завладела участком Эль Техон в 60 000 акров, который вкупе с ирригационными правами стоил десятки миллионов долларов.

Бедные были вытеснены с земель в городские трущобы или вынуждены были ютиться в хибарках на берегу рек.

Гигантские состояния сосредоточились в руках немногих за счет доходов от добычи угля и нефти, использования пастбищ, бесконтрольной вырубки леса на территориях, первоначально принадлежавших всему народу. Когда ресурсы были исчерпаны, а земля опустошена и загрязнена, маленькие городки, зачастую целиком принадлежавшие какой-нибудь компании, превратились в города-призраки, поскольку исчезли рабочие места и люди переселились в большие города.

Те, кто обогатился за счет общественной земли, стали определять местную и государственную политику, формировать палату представителей и сенат конгресса США, упрочивая свое господство в управлении национальным достоянием. Они — часть плутократии, которая управляет Америкой и ограничивает власть нашей демократии.

Не все федеральные законы по земле и не всякая земельная политика служили интересам крупного капитала с самого начала. Две важные акции раздачи земли были санкционированы законодательством периода гражданской войны, которое было посвящено послевоенному строительству. Это были акты о земельных грантах для колледжей и для семейных ферм. Более 13 млн. акров государственных земель отдавалось штатам для основания и поддержки местных колледжей и университетов, призванных давать гражданам, особенно бедным, высшее образование. Упор делался на подготовку агрономов и механизаторов. Эти колледжи дали образование миллионам американцев.

Сегодня многие из этих колледжей, которым дали жизнь земельные гранты, входят в число авторитетнейших и крупнейших университетов и исследовательских центров страны. Ими управляют администрации штатов и правительство. В настоящее время университеты берут высокую плату за обучение, соревнуются за получение военных исследовательских заказов, предоставляют обучение офицерам и уже не отличаются от других государственных и частных высших учебных заведений.

По Акту о семейных фермах из государственной собственности выделялись неразработанные участки земли в 160 акров для передачи любой американской семье при условии, что они организуют хозяйство и будут использовать землю. Эти участки не имели никаких удобств: ни водоснабжения, ни дорог, ни, конечно же, электричества, газа или телефона. Этот Акт в какой-то степени развивал давнюю мечту, которую разделяли такие люди, как Томас Джефферсон, об Америке — стране мелких фермеров. Акт привел к коррупции и ложным притязаниям, но все же он дал многим американским семьям возможность начать тяжелую и рискованную жизнь на неразработанных территориях, где было возможно строительство жилья, неполивное земледелие и выпас скота. Многие тысячи тех, кто был способен извлечь из этого выгоды, выиграли и обогатились. Сегодня осталось мало свидетельств того выигрыша. Бывшие афро-американские рабы не могли получать землю таким образом. Они оставались в основном привязанными к землям, на которых когда-то были рабами их отцы, часто в ничуть не лучших условиях. Как правило, они работали исполу, отдавая половину урожая, делали всю работу и едва сводили концы с концами, тогда как землевладелец пожинал плоды их труда.

Вскоре монополизация земли, механизация ферм, а затем перекупщики сельхозпродукции согнали мелких фермеров и испольщиков с земли.

Никакая идеология, будь то идеология нации мелких фермеров или коллективных хозяйств, не может долго противостоять физическим, экономическим или социальным законам. Крупные высокотехнологичные хозяйства лучше управляются, являются более эффективными, на них выше производительность труда, и они, возможно, в большей степени гарантируют, что земля не пострадает от слишком интенсивного использования и переизбытка удобрений. Нищенское фермерство на маленьких участках — это тяжелая и часто жалкая, одинокая и социально обездоленная жизнь. Как поется в американской песне, всегда будет трудно "удержать парня на ферме, если он повидал Париж". Но корпоративный агробизнес никогда не останавливался перед тем, чтобы лишить бедных хлеба, детей молока, продавать вредные для здоровья продукты или непомерно взвинчивать цены. Это жестокий хозяин. Он губит жизнь и культуру бедных народов.

Главное международное бедствие, являющееся результатом развития аграрного сектора, — это экспортно-импортная политика США в области сельского хозяйства, подкрепленная такими соглашениями, как ГАТТ и НАФТА, которая делает бедные страны, арабские, богатые нефтью страны и другие зависимыми от импорта продуктов питания из США и других богатых производителей, а поэтому чрезвычайно уязвимыми перед лицом иностранного диктата и угрозы экономических санкций. Суверенитет государства, которое во многом зависит от импорта основных продуктов питания, никогда не будет прочным и устойчивым. Такая политика в области экспорта-импорта в сочетании с монополией на пахотные земли в самых бедных странах заставляет даже те нации, где самый высокий уровень недоедания, производить на экспорт такие культуры, как сахар, кофе, бананы и тропические фрукты, для богатых стран, часто посредством сделок с иностранными перекупщиками вместо производства пищи, необходимой для своего населения. Так наживаются богатые землевладельцы.

Каждый раз, когда в США вырабатывали стратегию или принимали законы и постановления по земле, призванные защитить интересы общества и бедняков, все это полностью извращалось или выхолащивалось капиталистической жаждой наживы. Капиталистическая политическая и правовая система всегда будет предоставлять возможность богатым отбирать землю у бедных. В результате – огромная концентрация земли и сопутствующих природных ресурсов в руках богатых семей и корпораций, растущая разница доходов богатых и бедных, самые большие различия в положении этих слоев населения США среди первых 25 богатейших стран мира. За последние 15 лет доходы основной части населения снизились, тогда как доходы одного процента богатейших людей Америки возросли. Такая концентрация богатства превращает демократию в пустой звук. Бразды правления берет плутократия.

Преобладание государственной собственности на землю более всего отвечает интересам народа. Исключение могут составлять только районы жилой застройки, включая домики для отдыха или дачи. В этой сфере право продавать и сдавать в аренду жилье (но не землю) в общем и целом способствует лучшему содержанию и улучшению объектов недвижимости. В США реализация этого права зачастую становится основным средством накопления и главным гарантом стабильной жизни людей со средними доходами...

Потеря права выкупа закладной и, как следствие, своего дома, что является неотъемлемой частью системы частной собственности и ипотечного финансирования, приводит к человеческим и семейным трагедиям.

Приватизация государственных земель почти всегда приносила выгоду богатым и лишала остальное общество прибылей. Бедняки страдают больше всех. Приватизация и обнищание идут рука об руку. Капитализм и колониализм всегда опирались на крупные частные земельные монополии...

За последние восемь лет в странах Восточной Европы и республиках бывшего СССР появилась угроза сокращения рабочих мест, развала систем общественного транспорта, образования, здравоохранения, сокращения жилищного строительства и общественных услуг. Эта угроза исходит от иностранного капитала, который станет выкачивать прибыли, вмешиваться во внутреннюю политику и перемещать активы, а потом бросит, когда они потеряют свою ценность или способность приносить прибыль. Страны третьего мира испытывают сильное давление: их подталкивают к приватизации, что так же, как и внешний долг, сделает их заложниками иностранного капитала.

Капитализму западного толка присуще враждебное отношение к общественной собственности на землю и сопутствующие природные ресурсы, которые должны использоваться на благо всего общества. Ему свойственно также антагонистическое отношение к окружающей природной среде, поскольку природозащитные мероприятия стоят денег и снижают прибыль. Он находится в состоянии войны с бедными в своей стране и в слаборазвитых странах.

Догматизм и лицемерие государственной политики мешают плодотворному использованию земли. Надо все время следить за экономическими, социальными и политическими изменениями в стране. Надо искать новые, свободные от доктринерства или обмана подходы к выработке земельной политики, которая бы лучшим образом служила интересам народов Российской Федерации. При продвижении вперед по этому пути старайтесь быть гибкими, не уступайте натиску иностранного капитала, требованиям международных банковских институтов, которые опутали долгами и довели до еще большей нищеты третий мир и другие страны, берущие у них кредиты и принимающие их программы. Вам надо найти новые, наиболее отвечающие интересам народа способы защиты общественной собственности на землю и извлечения выгод от нее в пользу общества. Начните с признания того, что государственная собственность на землю больше всего подходит обществу; отклонения возможны только в случае удовлетворения наиболее выраженных общих нужд народа.

Не поддавайтесь влиянию идеологии Запада, которая рассматривает всякое развитие и потребление как благо. Следование этой доктрине — основная причина истощения земли и разрушения окружающей среды, безудержного роста потребления, конфликтов, милитаризма и насилия, которые преобладают сегодня на нашей планете.

Агропромышленный союз России.

Воззвание в защиту родной земли

Граждане России! Соотечественники!

Пришла пора, как в лихую военную годину, грудью встать на защиту родной земли.

Ретивые реформаторы, используя послушное большинство в Государственной Думе, намереваются создать в России такой порядок, по которому 98 процентов земельных ресурсов страны могут пойти с молотка.

Согласно проекту Земельного кодекса, подготовленного правительством М. М. Касьянова за спиной деревни, за спиной аграрной науки, в рыночный оборот вводятся земли особо охраняемых территорий, земли лесного и водного фондов, земли культурного наследия народов, земли транспорта, морских и речных портов, вокзалов, аэропортов и т. д. Даже земли, занятые объектами космической инфраструктуры, могут быть выставлены на продажу.

Под угрозой рыночной растащиловки – российская пашня.

Для торгашеских душ нет ничего святого. Землю-кормилицу, которая в соответствии во статьёй 9 Конституции Российской Федерации используется и охраняется как основа жизни и деятельности народа, они рассматривают только как "недвижимое имущество", ходовой товар, предмет для спекулятивных сделок.

В погоне за мифическими инвестициями (ещё недавно так же гонялись за кредитами МВФ – где они?) в правительственном варианте Земельного кодекса иностранцы и лица без гражданства уравниваются в правах на землю с гражданами России. Эта норма распространяется и на иностранных юридических лиц – зарубежные фирмы и корпорации, которые уже хозяйничают на российских просторах.

Нас уверяют, что рыночный оборот земли сделает российские регионы богатыми и процветающими. Но реальный опыт хозяйствования говорит об обратном. В условиях кризиса отечественного АПК, разорительного для села ценового диспаритета цена на землю резко снижается. При свободной купле-продаже не успеем оглянуться, как земля уйдёт от крестьян к "новым хозяевам".

Нетрудно догадаться, в чьих интересах затевается этот всероссийский земельный базар. В ходе приватизации "по Чубайсу" появился узкий, но хищный и агрессивный слой собственников, которые рвутся в новые феодалы. На паях с иностранным капиталом они за бесценок прибрали к своим рукам наши фабрики и заводы, а теперь для прочности своего положения хотят скупить ещё и землю, на которой расположены предприятия. С введением торговли землёй свои теневые доходы легализует криминальный бизнес.

Лидеры аграрного движения России, руководители крупнейших крестьянских организаций – Агропромышленного союза, Аграрной партии, профсоюза работников АПК, Агропромышленная депутатская группа в Государственной думе, учёные-аграрии не раз обращались к президенту В. В. Путину с настоятельной просьбой решить земельный вопрос в пользу крестьянства, в пользу всего народа. Однако эти обращения остались без должного внимания.

Позицию аграрных организаций России по земельному вопросу разделяет и большинство объединений российских товаропроизводителей. Президиум правления Координационного совета содействия отечественным товаропроизводителям также выступил в поддержку тех, кто живёт и трудится на земле.

Нас успокаивают, нам обещают учесть мнение специалистов сельского хозяйства, миллионов тружеников села. Однако правительственные чиновники гайдаровской выучки вершат всё на свой лад.

Отказываясь решать земельный вопрос по справедливости, в интересах народа, горе-реформаторы толкают Россию к опасной черте. Так было всегда, когда за реформы брались кабинетные либералы: следом шли социальные потрясения.

Если мы хотим уберечь Россию от новой беды и развала – надо брать судьбу российской земли в свои руки. Разве мало мы утратили за года губительных "демократических" экспериментов?.. Потеряли страну! Нас нагло обокрали, всучив пустую бумажку под названием "ваучер". Так что же, будем дожидаться, когда нас, как индейцев в Америке, выдворят с родной земли?!

Ситуация – критическая. Машина по проталкиванию правительственного варианта Земельного кодекса запущена на полную катушку. "Коалиция четырёх" в Думе готова окончательно похоронить Земельный кодекса 1998 года, который получил одобрение обеих палат Федерального собрания.

Во имя светлой памяти наших отцов и дедов, во имя будущего наших детей и внуков мы обязаны остановить чёрный передел России.

Отсюда, с древней Нижегородчины, с волжского откоса, который помнит пламенный призыв Кузьмы Минина, мы начинаем общероссийское движение в защиту родной земли. "Купно за едино" – вместе за одно – этот девиз нижегородского ополчения, освободившего Москву и Россию от иноземных захватчиков, будет служить духовным и нравственным ориентиром в нашем праведном деле.

Обращаемся ко всем честным людям России, независимо от профессиональной принадлежности и политических симпатий: российская земля под угрозой тотальной распродажи. Остановим новое предательство Отечества!

Наше главное требование к правительству – отозвать антикрестьянский, антинародный Земельный кодекс. Принять Земельный кодекс в редакции Государственной думы 1998 года. Этот вариант наиболее полно отвечает требованиям времени и уровню согласия в обществе по земельному вопросу.

Обращаемся к депутатам всех уровней: прислушайтесь к голосу народа! Пусть совесть ваша будет чиста перед избирателями, перед землёй, которая взрастила вас и вскормила.

Дорогие сограждане, друзья! Вставайте в ряды защитников земли российской!

Соберём все свои силы в один кулак. В нашем арсенале – законные формы и средства общественного воздействия для решения земельного вопроса в интересах народа: коллективные обращения в адрес властей, митинги, пикеты в Москве и на местах. Эти акции протеста должны стать массовыми и по-настоящему боевыми.

Не отдадим родную землю на торжище и поругание! Спасём нашу землю – спасём Россию!

В. Стародубцев – председатель Агропромышленного союза России, губернатор Тульской области

Н. Харитонов – руководитель Агропромышленной депутатской группы в Государственной думе

А. Давыдов – председатель ЦК профсоюза работников АПК России, депутат Государственной думы

В. Гальянов – председатель Нижегородской областной организации АПР, депутат Законодательного Собрания

В. Ежов – председатель Агропромышленного союза Нижегородской области

К. Пурихов – председатель Комитета по аграрным вопросам Законодательного собрания Нижегородской области

С. Серов – председатель Агропромышленного союза Алтайского края

С. Кузнецов – председатель Агропромышленного союза Калининградской области

А. Игнатенко – председатель Агропромышленного союза Новгородской области

Н. Давыдов – председатель Агропромышленного союза Белгородской области

В. Гусев – председатель Агропромышленного союза Владимирской области

А. Мирошниченко – председатель Агропромышленного союза Воронежской области

Н. Курбанов – председатель Аграрного союза Ивановской области

В. Чигищев – председатель Аграрного союза Калужской области

В. Маслюков – председатель Аграрного союза Московской области

Г. Свид – председатель Аграрного союза Рязанской области

В. Шемякин – председатель Агропромышленного союза Тульской области

И. Кишкинов – председатель Агропромышленного союза Ярославской области

В. Янцев – председатель Агропромышленного союза Республики Марий Эл

П. Малышев – председатель Аграрного союза Республики Удмуртия

Г. Тутубалин – председатель Крестьянского союза Кировской области

К. Дебердеев – председатель Агропромышленного союза Пензенской области

Б. Юлин – председатель Крестьянского союза Самарской области

В. Черненко – первый заместитель председателя Агропромышленного союза Краснодарского края

Филиппов – председатель Аграрного союза Волгоградской области

П. Хадеев – председатель Агропромышленного союза Ростовской области

Ю. Рыцлов – председатель Агропромышленного союза Челябинской области;

Ю. Шапенков – председатель Аграрного союза Иркутской области

Принято на заседании Центрального совета Агропромышленного союза России.

Нижний Новгород, 5 июня 2001 г.

Меч над Россией

Открытое обращение депутатов Мурманской областной Думы

к народам России, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации

(извлечение)

"Наша главная цель – значительный рост благосостояния граждан" – эти красивые слова ещё раз прозвучали в очередном послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

А между тем готовятся жесточайшие имущественные сотрясения для народной жизни. Уже запущен маховик разорительного для России Земельного кодекса, а за ним готовят к запуску не менее грабительские кодексы – Лесной и Водный. Эти три кодекса снаряжены для захвата жизненного пространства миллионов россиян, для подготовки будущего расчленения одного из великих государств – России.

Поход против интересов, против благосостояния граждан России ведут и правительство, и законодатели РФ: приготовлен правительственный проект – пакет из 154 законов, в которые предложено внести поправки. И все они усугубляют положение россиян. К примеру, поправка о налоге на землю (огород, двор, земля под домом, под гаражом, находящимся городской и поселковой черте) предполагает ввести с 2005 года земельный налог в размере не менее 10 руб. за квадратный метр в год. То есть за сотку – тысяча рублей, за тридцать соток – тридцать тысяч рублей.

Таким образом, Россию готовят к оккупации. Создается впечатление, что, принимая антисоциальные и разоряющие экономику страны законы, бескрайние просторы нашей Родины готовят к передаче нашим недругам без ее населения.

В это же время мировая пресса "вбрасывает" (может быть, на привыкание!) сообщения типа того, что Бильдербергский клуб принял в мае 2003 года решение о расчленении России на семь государств.

Мы, депутаты Мурманской областной думы, обращаемся к нашим коллегам в субъектах Российской Федерации, обращаемся к патриотам-парламентариям: будьте бдительны!

Будьте бдительны и будьте ответственны! Время не повторяется, оно развивается и приносит новое. А это новое может быть десятикратно ужаснее.

Растет безверие в народе. Он все труднее верит обещаниям и уже закипает праведным гневом. И мы сейчас как никогда должны быть близки к народу, помогать ему. Сформулировать наши требования по отклонению антинародных законов, наши заявления против торговли интересами России, призвать к проведению акций гражданского неповиновения. Настает пора показать, кто хозяин России: кучка олигархов и их чиновная обслуга, обманом прорвавшаяся к власти, или народы России, труженики и созидатели?

Настает пора перехватить меч, занесенный над Россией.

В.В. КАЛАЙДА,

заместитель председателя областной Думы,

председатель комитета по природопользованию и агропромышленному комплексу;

В.Н. АХРАМЕЙКО,

заместитель председателя областной Думы,

председатель комитета по образованию, науке и культуре;

Н.П. МАКСИМОВА,

заместитель председателя областной Думы,

председатель комитета по социальной политике и охране здоровья;

А.А. ХМЕЛЬ,

заместитель председателя комитета областной Думы по законодательству и государственному строительству;

В.В. ШИГАНОВ,

заместитель председателя комитета областной Думы по образованию, науке и культуре;

С.М. СЕМЕНИНА,

депутат Мурманской областной думы.

  • Земля и воля
    Мы начинаем серию публикаций материалов, которые прежде никто и нигде не обнародовал.
    04 октября 2012 | 19:57
ООО "Альфа-Медиатор"
Услуги профессиональных медиаторов
Альтернативная процедура урегулирования хозяйственных, семейных, трудовых и иных споров

Судебная медиация
Индивидуальный подход
Полная конфиденциальность
Бесплатные консультации


Телефон (495) 688-43-65, (985) 804-32-96
www.a-mediator.ru